「一帶一路」倡議從項目推進到制度構建

2013年秋，習近平主席在兩次出訪中先後提出了共建「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」的重大倡議，得到國際社會高度關注。「一帶一路」合作倡議自提出以來的三年多來，各項合作取得了長足進步。「人類命運共同體」的外交理念得到了深刻體現。在關注「一帶一路」取得顯著成果的同時，我們還要看到，「一帶一路」合作倡議貫徹落實的過程中所體現出的參與區域和全球治理方式的重大轉變。

參與區域與全球治理，為國際社會提供公共產品的思路正經歷著從項目導向到制度導向的深刻轉變。「一帶一路」合作倡議提出之後，特別是2015年3月，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》發布之後，各省區市開始對接「一帶一路」，提出適應自身需求和能力的發展規劃，這其中最主要的形式便是制定「項目清單」。

項目清單的優勢在於，短期內能夠有效地明確需求、指明方向、引導發力、助推落實。例如福建泉州市結合自身區位優勢制定篩選了超過180個項目，這些項目一經「入冊」，即可迅速獲得政商支持，從而實現政策的迅速落地。

通過這種項目導向的方式，2015年，企業共對「一帶一路」相關的49個國家進行了直接投資，投資額同比增長18.2%；承接「一帶一路」相關國家服務外包合同金額178.3億美元，執行金額121.5億美元，同比分別增長42.6%和23.45%。「一帶一路」海外承包工程項目迅速突破3000個。項目導向的合作方式實現了「一帶一路」合作倡議轉化為一個個看得見摸得著的實體，有效地實現了倡議初期啟動階段的迅速發展，為「一帶一路」合作倡議的推進夯實了有力的基礎。

伴隨「一帶一路」合作倡議的不斷深入推進，在逐步轉變單純依靠項目導向的推進方式。誠然，項目導向具有精準發力的特點，能夠迅速集聚資源，實現調配，並在短期內取得一定的進展。但是在一個空間跨度巨大，時間持續較長，涉及各方利益關係複雜的合作倡議中，依靠項目清單「打天下」的模式會遇到諸多問題。

「一帶一路」沿線國家經濟社會發展水平不均，互聯互通水平差異顯著，且不同國家需求迥異，通過制定項目清單的方式落實合作倡議，難免會面對一個項目類型在項目所在國實現順暢，但是換一個國家之後就由於各類因素的差異而造成水土不服；在國內推進項目清單建設順暢，走出國門之後因為內外環境差異巨大，項目難以取得實質性進展；項目執行方往往是中資企業，企業針對項目本身的盈利訴求使得對口發達經濟體的項目火熱，對接發展中經濟體和不發達經濟體的項目招商困難甚至無人問津等等。

項目導向的弊端，歸結起來，就是傳統的推進合作方式已經不能有效適應「一帶一路」這一宏大敘事，需要更加著眼於宏觀視角的推動方式來實現這一立意高遠視角宏大的合作倡議。

因此，在推進「一帶一路」合作倡議的過程中，正在逐步從項目導向向制度導向轉變。所謂制度導向，指的是在推進合作倡議的過程中，創設新的制度機制或改造已有的合作機制，使國際合作進程納入制度框架，從而實現在頂層設計之下的有序推動。

「一帶一路」合作倡議重視互聯互通，重視同已有的國際合作機制開展對接，同沿線國家發展戰略相對接。「一帶一路」儘管是由倡議，但絕非一家之事，也超出了國家能力所及的範圍，需要沿線國家共商、共建、共享，在本質上是一種國際公共產品。

公共產品的利用，始終面臨著如何優化好公共產品使用效率這一重要問題。而制度導向能夠有效解決這一問題。通過多層次的合作機制構建，能夠有效優化國際合作流程，加強合作各方溝通，協調各方利益。正如互聯互通建設既要強調基礎設施的互聯互通，也要重視政策溝通一樣，建立和改造已有合作機制，能夠有效優化合作模式。從「一帶一路」建設的現實情況而言，目前在「一帶一路」沿線國家不是缺乏合作機制，而是合作機制過多，甚至出現「制度過剩」的問題。除了大量的雙邊協調合作機制外，目前在「一帶一路」沿線國家間存在的包括：上海合作組織、-東盟「10+1」、亞太經合組織、亞歐會議、亞洲合作對話、亞信會議、中阿合作論壇、-海合會戰略對話、大湄公河次區域經濟合作、中亞區域經濟合作等眾多多邊合作機制，在沿線國家已經形成了密密麻麻的機制化網路。而「一帶一路」目前的合作重點，就在於如何整合這些機制化網路，避免制度重疊。

從現有的情況看，對-中東歐國家領導人會晤機制的「改造」可以成為整合機制化網路的參照，為整合區域合作制度，減少制度壁壘和制度內耗提供借鑒。

-中東歐國家領導人會晤自2012年開始舉辦，因參與中東歐16國而被簡稱為「1+16」領導人會晤。2015年底第四次會議上，國務院總理李克強提出-中東歐合作的「1+16」合作框架。在第五次-中東歐領導人會晤上，李克強又就「16+1合作」提出深化基礎設施和互聯互通合作、更好發揮金融合作的依託作用、開拓綠色經濟合作新空間、進一步密切人文交流的四大倡議。會議達成了一系列合作成果，有效地提升了同中東歐國家的互聯互通水平，加快了中東歐國家融入「一帶一路」建設的步伐。

除了「1+16」之外，同非洲和拉丁美洲國家間也有類似的機制可供使用。2007年，在北京召開了中非合作論壇北京峰會，中非合作論壇機制就此建立。該機制的優勢在於，利用多邊平台優勢，實現了同非洲國家之間的高效溝通。2014年，-拉美和加勒比共同體論壇成立。該論壇是目前同拉丁美洲國家之間範圍最廣、議題最為深入的多邊機制，有效彌補了與拉美國家之間因為地理因素往來不夠密切的遺憾，同時也有助於拉美國家搭上發展的「快車」。

推進「一帶一路」建設，正在從傳統的依託項目推介向構建制度合作中轉變。未來，將會有更多創造性的制度合作為「一帶一路」的紮實推進保駕護航。而也將在構建制度合作的嘗試中，從全球治理的參與者轉向全球治理的規則制定者，從而更好地為國際社會提供公共產品，實現共商、共建、共享之下的全球治理新內涵。（作者系國際關係學院副教授，與全球化智庫研究員）