空軍中將：低空空域改革不是簡單的低空開放，「低慢小」航空器需軍民合作

不易被發現、不易被攔截，「低慢小」航空器成管理難點，低空空域管理改革不斷推進背景下，經濟發展與空防安全如何平衡？3月11日中午13點，全國人大代表，中部戰區副司令員兼中部戰區空軍司令員庄可柱做客中央台，解讀空防管理及空軍裝備新動向。

庄可柱作為人大代表，多次提出與低空管理相關的議案和建議。他介紹，大眾所關注的「低空開放」，說的是正在實施的「低空空域管理改革」。低空空域是國家的重要戰略資源，像國土資源、海洋資源一樣，蘊藏著極大的經濟、國防和社會價值。建國以來，在國務院、中央軍委的領導下，一直由空軍負責統一領導和組織實施全國的空域管理。隨著經濟社會快速發展，航空事業特別是通用航空，在近些年出現了前所未有的發展勢頭。為滿足各類通用航空飛行需求，這幾年，陸續有一些人大代表、政協委員，還有一些管理部門都提出來，要加快空域管理領域的改革步伐。

2010年8月以來，開始在多個地區開展低空空域管理改革的試點工作，將低空空域進一步細分為管制空域、監視空域和報告空域。在管制空域內的飛行活動，需要經過預先申請和批准，但批複的時間已經壓縮；在監視空域和報告空域內，僅限目視飛行活動，航空用戶只要報備飛行計劃、通報飛行動態，就可以組織飛行。在不同的飛行管制區有具體規定。這樣對航空用戶來講，簡化了飛行審批手續，縮短了審批時限。

2016年，國務院辦公廳印發了一個《關於促進通用航空業發展的指導意見》，明確將低空從1000米提升至3000米，這對於通用航空的發展到底是限制嚴了，還是放寬鬆了？

對此，庄可柱司令員指出，去年5月13日，國務院辦公廳印發了《關於促進通用航空業發展的指導意見》，目前國家已經在推行「低空空域管理改革」。所謂低空空域，指的是真高1000米以下的空域。對低空空域的飛行申請，國家進行了一些「簡政放權」，簡化了飛行審批和備案的程序。今後，隨著通航的發展和監控手段的提高，在試點基礎上，也要逐步將監視空域和報告空域的高度提高到真高3000米，更好地促進通航發展。

這裡需要說明的是，低空空域管理改革不是簡單的「低空開放」，必須以確保國家領空安全，確保首都地區、重要軍事目標和經濟目標、重要的地標性建築等安全為前提。有些媒體在宣傳報道國家低空空域管理改革時，將其稱之為「低空開放」，導致有不少民眾認為「低空開放就是低空放開，可以自由飛行」，這也是「黑飛」等問題屢禁不止的原因之一。由於通航飛行大多使用的是「低慢小」航空器，如果空域管理只是一味的強調開放，管理手段、管理法規不能及時跟上，就很難對「低慢小」航空器實施有效控制。

今年2月，四川綿陽就出現過不明發光飛行器懷疑是無人機，逼停民航航班。如果低空完全放開了，這些「低慢小」目標，肯定會給低空管理帶來風險。

對此，庄可柱司令員表示認可，他認為如果不對「低慢小」加強管控，放任自流、聽之任之，一方面會出現各種違規飛行，將嚴重擾亂空中飛行秩序，甚至會威脅民航航班和正常訓練的軍隊飛機的飛行安全；另一方面，一旦發生空中相撞，還可能對地面上人民群眾的生命財產造成損失。所以，低空改革開放要循序漸進，逐步展開，既要服從於國家改革發展的大局，考慮經濟發展需求，也要考慮航空飛行安全和空防安全穩定的需要。

任何國家對自己領空內的飛行活動，都有一些特殊的限制，特別是對首都地區的飛行活動，限制更多。在華盛頓、莫斯科的上空，都划設有空中禁區，從地面到無限高，都不能有任何的飛行活動，首都北京也不例外。如果「低慢小」航空器擅自闖入空中禁區，即便沒有造成人員生命財產損失，也會產生很大的政治影響。比如，2012年的「玩具熊」事件，兩名瑞典人駕駛1架小型飛機，擅自闖入白俄羅斯領空，在明斯克郊區上空投放大量的玩具熊；2015年4月15日，美國1名男子駕駛小型飛機降落在國會大廈附近，導致國會大廈臨時關閉。這部分事例，也反映出低空空域管理不當，可直接危及重要目標安全和國家主權的問題。

針對現在老百姓還有一些機構對低空開放的期待，以及首都防空特殊的安全要求，庄可柱建議，管控方式要由「堵」向「疏」轉變，管控觀念要從「管理」向「服務」轉變，不能簡單的一禁了之，要呼應人民群眾的需求，順應時代發展需要。

在確保空防安全的前提下，要科學划設通航飛行空域，完善運行保障機制。過去在北京舉行奧運會和閱兵等重大活動期間，為確保活動安全進行，臨時採取了一些加強管控的措施，人民群眾給予了充分的理解和支持。在特殊時期加強低空空域管理，不是不讓大家飛，而是讓大家有序的飛、安全的飛。就像交通警察維護交通秩序一樣，不是不讓大家開車，是讓車輛有序行駛，這樣道路才能通暢、行車才能安全。

「低慢小」航空器概念，到底什麼是「低慢小」航空器？

庄可柱介紹，關於「低慢小」概念只是形象的提法，這個概念最早產生於2007年，在準備北京奧運會空中安保期間提出，通常指的是具有「低空超低空飛行、飛行速度慢、不易被雷達發現」等特徵的小型航空器。這類航空器是實施低空管理的一個難點，是世界性難題。到底什麼是「低慢小」，一直沒有明確的、統一的標準，空軍通常將飛行高度在1000米以下、飛行速度小於200公里/小時、雷達反射面積小於2平米的各類空中目標，統一稱之為「低慢小」目標。主要包括輕型飛機、輕型直升機、滑翔機、三角翼、動力三角翼、滑翔傘、動力傘、熱氣球、飛艇、無人機、大型航模等11類；而風箏、孔明燈、小型航模、小型氣球等4類目標雖然有「低慢小」特徵，但不列入低空管理的管控範圍，納入社會治安管轄範疇。

目前，首都地區「低慢小」航空器是什麼情況？數量是否大？

庄可柱介紹，數量不少。近幾年在首都地區使用有人駕駛的輕型、超輕型飛機，及動力傘、滑翔傘、熱氣球等進行的商業性、體育娛樂性飛行活動增長迅猛。據不完全統計，首都200公里範圍內登記在冊的有各類輕型飛機和直升機的單位38個、擁有各類小型航空器144架；有載人飛行體育器具的單位和個人68個、擁有各類器具260架；有無人駕駛航空器的單位和個人162個，擁有各類器具959架。可以說，首都地區的「低慢小」航空器已經具有相當規模。

保衛首都空防安全是中部戰區的一項重要工作，這些「低慢小」航空器，對於首都空防安全來說是否產生威脅？

庄可柱介紹，當前首都地區已是全國飛行最為集中的地區，民航、軍航機場多、密度大、分佈廣，空中航路航線縱橫交錯，防相撞、防危險接近、防誤入闖入空中禁區的壓力非常大，現在僅首都機場每天起降航班就達1700餘架次。一旦出現「低慢小」航空器的違規飛行，需要在短時間內組織避讓、實施凈空，不僅會擾亂空中飛行秩序，造成空管的混亂，甚至會發生空中相撞事件，威脅到空中飛行安全，危及地面建築物和人員、財產安全。

2013年12月29日，某公司在北京市平谷區使用1架無人機違規進行航拍測繪，導致多架民航飛機避讓、延誤，為維護空中秩序，我們使用武裝直升機將其擊落，肇事人員以「過失以危險方法危害公共安全罪」，被依法追究刑事責任。這件事當時在社會上引起很大轟動。類似問題的發生，嚴重擾亂了空中飛行秩序，對空地、空防安全構成了嚴重威脅。

「低慢小」違規飛行帶來危害，確實不容忽視。面對這些，中部戰區空軍是如何應對的？

對此，庄可柱司令員表示，維護空中飛行秩序，保衛首都空中安全，是中部戰區空軍的重要職能使命。我們每天有上萬人24小時擔負戰備值班任務，一旦空中出現突發情況，戰機隨時升空，導彈隨時發射，堅決保衛首都空防安全，保衛人民群眾的生命財產安全。全體值班人員時刻保持「箭在弦上、引而待發」的高度戒備，隨時做好處置空中突發情況的準備。

對「低慢小」違規飛行進行監測包括突發情況應對，可能只是解決問題的一部分，根本性的措施還是應該得從源頭上來抓，比如前置到生產銷售等環節。

對於這種說法，庄可柱表示贊同。他認為，要防患於未然，減少「低慢小」違規飛行，規範低空飛行秩序。

庄可柱表示，應重點從4個方面著手：

一是加大宣傳力度，讓全民了解違規飛行和隨意施放「低慢小」航空器可能帶來的危害，強化民眾的安全觀念和法規意識；

二是改進管理手段，對「低慢小」航空器從生產、銷售、使用、監管等環節，實施全過程管控；

三是健全聯防聯控機制，軍民聯合、多部門聯手；

四是完善相關法律法規，無論是航空器的正常運行，還是違規飛行后的處罰，都能做到有法可依。

另外，對「低慢小」航空器的管控，涉及到軍隊和地方公安、海關、工商、體育、安監、民航、氣象等許多部門，不是哪一家「單打獨鬥」就能夠完成的，要軍民融合，發揮整體合力，還要爭取廣大人民群眾的理解和支持，發揮群眾的力量，共同進行管控，這項工作才能幹好。

庄可柱司令員介紹指出，現行涉及到航空器管理的法律法規主要有《民用航空法》、《飛行基本規則》、《通用航空飛行管制條例》、《民用航空器適航管理條例》、《關於加強和改進通用航空管理的意見》等。這些法律法規對包括「低慢小」航空器在內的民航航空器的適航管理、從事航空活動作了明確規定。

從實際情況看，現行的航空法規與當前通用航空快速發展的形勢不相適應。

一是缺少國家空防安全對通用航空發展的嚴格規範，致使部分從業單位和個人誤認為「低空開放」就是「低空放開」，想怎麼飛就怎麼飛。

二是現有規定中管理職責不清、監管機制不健全、執行主體不明確。三是對違規飛行處罰標準低、力度輕，對違法行為不能起到有效的震懾作用。

隨著通航產業的快速發展，在「低慢小」航空器管控問題上，必須加快立法進程，完善規章制度。

關於如何進一步完善航空法規，庄可柱司令員提出了「三點建議」：一是儘快出台《國家航空安全法》，明確通航企業、個人在航空活動中的安全責任；二是進一步明確管理主責單位，具體細化民航、公安、軍隊等部門的職責和許可權，增強可操作性，使「低慢小」航空器的日常監管和通航產業鏈的每個環節都有人管、有人負責；三是重新修訂《通用航空飛行管制條例》，針對通用航空快速發展過程中出現的新情況新問題，修改通航任務審批許可權，增補無人機飛行管理規定，完善通航飛行活動管理措施和辦法。

關於低空開放世界上其他國家都採取哪些管理的辦法？可以值得我們借鑒？

李琳指出，美國先後頒布有《關於無人飛機系統在國家空域系統中的操作》、《無人機管理草案》等多部法規；出台小型無人機註冊規定，重量在250克至25千克之間（含搭載攝像頭）的小型無人機，均需登記註冊；俄羅斯2015年在聯邦航空法中增加規範無人機使用、登記、審批、資質等方面的條款，規定最大起飛重量在0.25千克以上的無人機均要進行國家登記。英國民用航空管理局發布《英國領空無人機操作指南》，要求操作者必須將無人機控制在視線範圍內，最高不得超過120米，並在任何時候都必須避讓有人駕駛飛機，而在此過程中如果違規，最高處5年監禁刑罰。法國、印度也有類似規定。韓國禁止民用無人機在首都核心區域、機場管制圈內、人口密集區、軍事基地及軍事設施等地區上空飛行。

文章整合來源：央廣網

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