楊天舉：縣域新型城鎮化發展創新模式破解小城市發展難題

百家說城

泛華建設集團系原國家建設部直屬企業，以打造城鎮化投資和服務全產業鏈集團為發展使命，形成了城市發展、城市建設、城市投資運營和海外發展四大主營業務板塊，作為國家智慧城市產業要素聚集專項試點企業，泛華集團現已發展成為為城市提供系統解決方案的投資運營商和建設服務商，為客戶提供「平台+智庫+資本+產業孵化器+系統解決方案」的全方位、一站式服務。

楊天舉，市長協會小城市（鎮）發展專業委員會執行主任委員、泛華建設集團董事長。

縣域是推進城鎮化的重點和著力點，是推進城鄉經濟社會融合的紐帶，是承接大城市的輻射與帶動、吸納農村勞動力、促進農村現代化的主要依託，是農民問題集中區域和統籌城鄉發展的關鍵載體，可以說，縣域新型城鎮化建設水平牽動著全國新型城鎮化建設，基於此，縣域如何推動新型城鎮化成為關鍵課題。

然而，近三千個縣涵蓋著城鎮與鄉村，歷史發展、地理區位、資源稟賦、經濟發展程度千差萬別，各具特色。總體上，的縣域經濟可以分為：大城市周邊型、沿海市場經濟發達型、區域交通引領型（包括商貿、口岸）、一般區域、資源產業化帶動型（包括農業、旅遊、特色產業、礦產等）、邊境民族等落後區域；可以說，不同縣域經濟新型城鎮化的路徑都具特殊性和複雜性，探索適用於全國縣域新型城鎮化的模式不具可行性的。但是，一般區域是還有大多數縣域的現狀，這些地區交通區位一般、沒有大城市的輻射、資源稟賦不突出、特色不明顯、經濟發展水平一般、工業化水平一般、收入水平一般等，各類條件都是中等一般，以「中」為重，這類一般地區如何崛起，是縣域新型城鎮化的關鍵。

因此，我們選擇中部地區、人口眾多、資源和發展都處於一般水平的河南省蘭考為例，研究縣域新型城鎮化的創新模式，期望對中西部地區一般縣域城鎮化有一般性的指導意義。

一、提升戰略價值

縣域如何立足於自身的資源稟賦和發展的基礎上，站在區域發展大格局或國家層面上研究其承載的功能與示範價值，是其破解發展難題，厚植髮展優勢的關鍵命題。

1. 從頂層設計入手

通過區域頂層設計可以深入挖掘該區域資源稟賦、產業要素的經濟價值、區域價值、戰略價值，結合區域大趨勢、國家大環境，謀划區域發展戰略價值和定位、創新發展路徑、尋找動力源、培育新載體、打造增長極，以頂層設計引領區域區域科學可持續發展，提升系統能力和組織能力的具有重要意義。

從蘭考來說，如何通過頂層設計解決發展問題，實現從政治優勢上升到政策優勢，發展優勢，經濟優勢，研究其新型城鎮化在全國的示範價值，通過理念創新，實現的價值提升。首先，在理念要突破依靠投入資金、勞動力、土地等生產要素實現經濟規模增長、城鎮化發展模式；其次，利用其焦裕祿精神發源地，發揮總書記聯繫點的政治優勢。最後從理念創新、理論創新、組織創新、路徑創新、機制創新，通過頂層設計，重塑發展動能，規劃城鄉載體建設和創新體制機製為提供蘭考縣域城鎮化發展精確定位、發展模式與路徑、項目與節點、以及體制機制保障。

2. 打造示範價值

挖掘核心優勢，打造全國的示範價值，納入到省戰略或國家戰略是區域發展后發崛起的關鍵。以蘭考為例，其最核心的優勢就是焦裕祿學院和總書記聯繫點，如何使總書記的聯繫點變成示範點，我們提出拓展焦裕祿學院的功能，使其不僅僅是黨性教育基地，還成為縣域新型城鎮化創新模式推廣中心和創新成果的展覽展示中心，成為縣域新型城鎮化問題解決方案的示範點，中西部多數縣域城鎮化過程中遇到的發展問題、建設問題、金融問題、運營問題以及平台載體問題，都可以在蘭考示範點中找到示範，使焦裕祿學院能夠成為縣域城鎮化模式的示範點，在示範產業的方向上可以選擇智慧城市、海綿城市、特色小鎮、森林公園、濕地公園、裝備式建築、分散式能源等在重點鎮形成示範園區，打造一鎮，一試點，一突破。

另外，在蘭考推進的新型城鎮化示範，可以是創新產品、業態的試點，也可以是體制機制創新的試點、公共服務試點、教育試點等，使其成為縣域城鎮化發展問題的試驗田、創新地，在焦裕祿學院，地方幹部學習的僅僅是黨性，還可以是縣域城鎮化建設模式和創新成果等，真正使總書記的聯繫點變成示範點。

3.創新發展模式

構建四層結構、四化融合、四生互動的新型城鎮化價值體系，用系統思維的理念，帶動新型城鎮化的智慧發展、智慧建設、智慧運營和管理。

1）構建四層結構新型城鎮化體系

構建中心城市、縣域經濟、特色小鎮、美麗鄉村四層結構的城鎮化體系，像蘭考這類縣域，周邊沒有大型城市，不能接受周邊輻射，其發展要以縣城為中心城市，構建縣城——重點鎮——一般鎮——美麗鄉村四層城鎮化體系，其中縣城以產業聚集區和生產性服務業為主、重點鎮發展特色產業示範區，帶動一般鎮的發展，美麗鄉村主要建設特色農業示範區，實現四層結構產業的有機融合，引領縣域各層新型城鎮化系統性、整體性、協同性互動發展。

2）推動新型城鎮的四化融合發展

實現以工業化為動力、農業化為基礎、新型城鎮化為載體、信息化為手段的「新四化」的高度融合，推進新型城鎮化的產業興城、以城促產、產城一體、智慧生態、城鄉統籌、創新驅動、文化提升和可持續發展，並通過四化高度融合將生態文明建設融入新型城鎮化的經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程。

3）實現新型城鎮化的「四生」結合

走「生命、生產、生活、生態」的「四生」有機結合逐步融入到蘭考的城鎮化發展中。充分發揮和利用生態優勢，實現生態文明與社會發展、經濟建設的深度結合。

以「生命、生產、生活、生態」的四生理念和四化高度融合充分融入到四層結構的新型城鎮化體系之中，走一條集約型、內涵式和創新驅動的城鎮化發展道路。

二、創新發展路徑

如何塑造縣域發展動能，實現強縣與富民；並建設城鄉載體，貫通城市與鄉村；通過體制機制創新，實現改革與發展的有機結合；同時，挖掘歷史文化文脈，以文化為縣域注入靈魂，滋養縣域經濟的發展，是縣域城鎮化重點要突破的路徑。

1. 塑造動能架構

1）以產業為動力

產業興，則經濟興；產業富，則百姓富。產業發展是當前縣域經濟最緊迫最艱巨的任務，也是解決發展不足矛盾的關鍵步驟。

在國內勞動力成本不斷上升、生態環境約束、外部疲軟的衝擊下，縣域傳統的勞動密集型和資源密集型產業的發展競爭力喪失。在推進供給側改革的大背景下，縣域必須塑造區域經濟高質量、可持續發展提供新動能，實現新舊發展動能的轉變。

蘭考產業發展和大多數縣域的產業發展現狀類似，產業層次較低，鏈條較短，支撐力不強，三次產業結構不優；在傢具製造及木製品加工、食品及農副產品深加工、樂器製造、畜牧養殖等產業方面具有一定的優勢。基於此，我們提出以下發展思路，塑造蘭考產業發展新動能：

首先，擺脫被動的接受東南沿海高能耗、高污染等產業梯度轉移的發展思路，以區域畜牧業、高端木製品的品牌打造為基礎，打造區域的要素市場，構建地方的結算經濟，實現買全國、賣全國的交易結算，形成區域的交易中心、品牌中心、認證中心、檢測溯源中心、價格形成中心，推動農產品加工、傢具製造等第二產業發展，帶動第一產業規模化經營和效率的提升，走一條以特色產業服務引領帶動新型農業、新型木業、新能源產城融合發展的產業路徑，以全產業鏈、循環經濟、產城融合模式的以321產業發展路徑。

其次，在產業體系構建上，通過優體系、調結構， 圍繞「強化主導、鏈群發展；突出功能、搶佔高端」的產業發展理念，以開放與跨區域合作的理念，推動工業發展走上產業鏈集群、城鄉統籌、區域聯動的產業發展路徑，構建公共研發創新、產業基金、人才交流與招商服務四大產業發展平台，推動產業發展與科技創新、互聯網加速融合，拓展蘭考產業發展新空間。

最後，堅持強縣與富民、城鎮與鄉村統籌發展的目標要求， 推動蘭考「縣城—鄉鎮—村莊—農戶」四層梯度的工業城鄉分工協作體系，依託產業集聚區、專業園區和產業廊道特點，形成產業空間布局，真正實現強縣與富民。

2）以要素聚集為支撐

一直以來，縣域經濟發展落後，要素聚集能力有限，如何聚集經濟、科技、人才、信息、資金、土地等各類要素，形成資金流、人流、物流、信息流的有機融合，產生聚集效應，是縣域經濟動力打造的關鍵，因此縣域發展動能塑造的關鍵。

我們提出在蘭考以「縣城-鄉鎮-村」結構布局，點面結合，通過不同節點增長極培育，形成集聚帶動效應，實現蘭考以點串線、以線串面的聚集發展，打造全要素聚集的「縣城-鄉鎮-村」結構布局。通過構建要素中心、產業聚集區、整合輻射區的「中心+園區+基地」的三圈產業體系，發揮結算經濟的牽引作用，提升蘭考特色產業聚集力，堅持以資源聚集力為基點、以產業聚集力為核心、以基礎設施建設為支撐、以金融聚集為翅膀，形成集資源、產業、基礎設施與空間的多層次聚合遞進效應，全面提升蘭考城市聚集力，打造區域資源要素聚集高地。

2.建設城鄉載體

縣域新型城鎮化的載體建設是貫通城市與鄉村發展關鍵，城鄉載體的建設應以促進社會資源和生產要素優化配置為重點，形成特色鮮明、錯位發展、相互協調的城鄉統籌發展的格局。

蘭考縣同樣是城鄉二元結構突出的地區，對於這樣的地區如何構建城鄉載體？

首先構建以縣城為中心的中心城區—重點鄉鎮—般鄉鎮—特色村的四層城鄉體系，形成不同節點城鎮，錯位發展、大基礎設施逐級輻射、產業聯動、城鄉統籌的發展格局。通過中心城市帶動全域發展，重點鄉鎮引領示範和提升和聚集，帶動一般鄉鎮的發展，特色村作為體系的重點支撐。

其中，縣城載體的建設以產業載體建設為主，按照布局集中、產業集聚、土地集約、生態環保的原則，完善城市功能分區，合理配置產業用地。逐步形成城區以第三產業為主、工業園區以第二產業為主、城市外圍以城郊農業為主，城市由內向外「三二一」產業合理分佈的新格局，推動城市產業結構升級。

其次，重點鎮的建設，按照重點與周邊鄉鎮共建共享，輻射一般鎮和美麗鄉村。推進生態環境建設，加快完善路網、水網、電網，加強供氣、供熱、通訊、排水、污水和垃圾處理等基礎設施建設，推進鎮域基礎設施和環衛管理一體化。發掘和弘揚當地民居建築風格，突出小城鎮地域文化特色鼓勵城鎮推廣應用「新技術、新材料、新能源、新工藝」，並催生新產業、新業態。

3.創新體制模式

在推進改革與發展的進程中，最大難點在縣域，重點和著力點也在縣域。毋庸置疑，縣域是改革與發展的主戰場，如何推進縣域發展和改革高度融合，通過改革為發展提供強勁的動力，關鍵在於體制模式的創新。

對於蘭考這樣的一般縣域必須用改革的辦法促發展，研究系列創新舉措，形成促進蘭考產業發展的體制模式創新，釋放生產力。我們提出在縣域治理、行政管理、人才、金融、土地、戶籍、城鄉一體和公共保障的一系列機制體制的創新，尤其中在金融創新上，提出以開發性金融、商業性金融、產業金融、股權金融的有結合金融體系。堅持用發展的成果促改革，利用新成果匯聚進一步改革的動能，讓全縣人民共享改革發展成果，建設體制模式創新示範區。不斷提高縣域經濟治國理政的系統能力和組織能力。

4. 彰顯人文特色

文化如水，滋潤萬物，面對迅猛的城鎮化浪潮，文化無疑是一劑良方：能夠提升縣域人文特色、增強縣域身份認同、撬動縣域治理能力、助力縣域經濟發展和創新，從而大大增強居民的幸福感和歸屬感。

彰顯區域人文特色，需要通過挖掘文脈，打通商脈，梳理文化，打造載體，加強對物質文化遺產的保護、修復和對非物質文化遺產的傳承，增強區域文化身份認同，提升內在凝聚力和居民敬畏歷史、認識自身、獲得身份認同和歸屬感。發揮文化經濟和產業屬性，推動文化從事業走向產業。比如，蘭考將中原文化和旅遊相關聯，焦裕祿精神與社會主義價值觀融合，拓展和延伸文化產業的鏈條。

三、找准實施抓手

明確縣域發展使命，戰略價值，找到了發展路徑，必須有抓手和試點方向，這樣整個縣域城鎮化的發展就會有戰略的高度，實施的路徑，同時有抓手，可操作。

縣域城鎮化建設應以將產業類項目、基礎設施項目和特色小鎮建設作為縣域城鎮化發展的三大抓手。以產業類增加塑造發展動力，以基礎設施項目為支撐，以特色小鎮項目為亮點和樣本，帶動全域新型城鎮化的為發展。

基於蘭考產業發展現狀，我們提出通過建設金融商務區融媒體傳播示範基地、特色文化區黨政教育示範基地、產業集聚區城市創意工場、產業聚集區、現代農業示範區等產業項目建設，提升產業聚集能力，推動經濟發展。以中心城區、重點鎮為重點，加快政府公共項目和重點基礎設施項目建設步伐，推動基礎設施的城鄉統籌發展。選擇有特色、有基礎的地區建設特色小鎮，比如基於桐木樂器製造的基礎，打造音樂小鎮，基於區域的溫泉資源，打造溫泉旅遊小鎮等，通過特色小鎮建設，帶動資源的集聚合，輻射周邊區域發展，帶動全域新型城鎮化的發展。

因此，對於一般地區縣域，其城鎮化是發現價值、創新價值，最終實現價值的過程。首先必須站在區域發展的層面甚至國家的層面，研究其發展使命，示範價值，發現價值；其次通過重塑發展動能，建設城鄉載體，創新體制機制、彰顯人文特色構建縣域城鎮化的發展路徑，不斷創造價值；最終以重點項目、特色小鎮、重要的體制模式創新為抓手，推進城鎮化建設，實現價值。即以城鎮化發展創新模式為旗幟，以體制創新、重大項目、特色小鎮為抓手，以資源整合、要素集聚為平台，以產業為支點，以金融創新為翅膀，信息化為手段，系統性創新、產業聯動，重構縣域城鎮化發展政治、經濟、人文生態系統。