特色小鎮｜小城鎮發展：新一輪改革的突破口？

在快速的城市化建設序列中，小城鎮的發展建設長期以來處於被忽視的地位。2015年底以來，隨著中央領導的系列批示，以及國家各部委的推進，特色小鎮與小城鎮建設得到了全面推進。

3月15日，城市規劃學會小城鎮規劃學術委員會秘書長，同濟大學張立副教授在同濟大學建築與城市規劃學院做了題為《城鎮化與小城鎮發展：1949-2017》的專題講座，結合國家宏觀政策和鄉村微觀機制等多個層面，觀察新成立以來小城鎮發展建設的沉浮，並探索小城鎮在國家新型城鎮化進程中的未來。

以下為此次講座內容的紀實整理：

改革開放前的城鎮化與小城鎮發展

張立首先梳理了改革開放前城鎮化的歷史進程。這其中又以1960年前後為標誌分成兩個時期。新成立后，經過短暫而全面的土地改革，成為最大的小農經濟體。1951年頒布的《城市戶口管理條例》，1953年進行第一次全國人口普查，並將戶口登記和遷移管理正式擴展到農村。1954年《憲法》規定中華人民共和國公民擁有居住和遷徙的自由。1958年《戶口登記管理條例》正式頒布，登記辦法區分了城市和鄉村，戶籍制度開始成型。這一時期自由遷徙的城鎮化政策，加上經濟快速恢復和「一五計劃」「大躍進」的全面展開，的城鎮人口迅速膨脹，到1960年城鎮人口比重達到改革開放前的高峰（19.75%），幾乎是建國初期（10.64%）的兩倍，從而給城市就業、居住和治安帶來極大的壓力。伴隨三年困難時期和此後中蘇關係分裂、「文革」等內外因素影響，城鎮人口比例出現小幅波動和下降，之後長期穩定在17%～18%之間。

其中1963年，在經過大躍進和「自然災害」后，公安部依據是否吃商品糧將戶口類別劃分為農業戶口和非農戶口，城鄉二元體制逐步形成，糧食供給、就業、教育、社會保障、婚姻等全面以城鎮為導向。張立認為，城鄉戶籍政策對城鎮人口的限制雖然抑制了城鎮化水平，但也一定程度上避免了的拉美化現象（高城鎮化率、高貧困率）的出現。

在這一過程中，計劃經濟和國有企業的特點，面對快速自然增長的人口，城市無法提供充分就業，直接導致了知青的上山下鄉。小城鎮的建設和發展在建國以來的這段時間也出現了一些變化。

據張立提供的數據，1953年-1978年期間，建制鎮人口從3372萬上升至5316萬，但建制鎮的數量從5402個下降到2850個，鎮人口占城鎮人口比重也從43.09%降到30.82%。從數據還能看出，雖然建制鎮人口有大幅增長，但遠遠不及城市人口的增長。張立指出，這些大幅度的波動並不是人口流動和自然增長造成，而更多的與行政區劃變動相關，因為這一時期更多的建制鎮轉變為縣級政府駐地和縣轄區公所單位。

城鄉人口變動：藍色為鄉鎮人口，黃色為城市人口，圖片來自講座

1980年代，小城鎮和鄉鎮企業的全盛時期

1978年後，的改革開放從農村到城市全面展開。除了農村土地制度改革啟動外，另一項影響深遠的改革就是鄉鎮企業的轉型和崛起。很大程度上，鄉鎮企業延續了人民公社時期的社隊企業，包括地方「五小工業」。但由於社隊企業「三就地」的限制（就地取材、就地加工、就地銷售），以及不允許社員個人聯戶辦和戶辦等限制，社隊企業更多是在地化的「自給自足」，並作為農業的附屬產業，沒有釋放更多的發展空間。

十一屆三中全會後，中央要求「社隊企業要有一個大發展」，國務院還在1979年1981年相繼頒發了《關於發展社隊企業若干問題的規定》和《關於社隊企業貫徹國民經濟調整方針的若干決定》，鼓勵農業發展種養業、加工業、建築業、運輸業和各種服務業，並制定一系列如低息貸款、低稅和免稅的扶持政策。同時，展開城鄉產業的適度分工，即城市工業向社隊企業擴散產品，提供設備和技術支援；適合在鄉村加工的農副產品要下放到鄉村加工；並要求社隊企業的產供銷積极參与融入國民經濟計劃，確保產供銷鏈條的暢通，使城鄉經達到良性循環。

在中央一系列鼓勵支持鄉鎮企業的政策和地方主創性的互動下，鄉鎮企業的生產力得到了極大釋放，小城鎮的就業居住人口也得到迅速提升。到1987年，鄉鎮企業產值首次超過農業產值，增加值從633億元增至1742億元，到1980年代末從業人員從5028萬增加到9545萬人。農村工業化得到實踐檢驗，費孝通「小城鎮、大戰略」的構想也得到初步實踐。

與此同時，1989年《城市規劃法》頒布，指出國家實行嚴格控制大城市規模、合理髮展中等城市和大小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。1990年6月，國務院頒布實施《中華人民共和國鄉村集體所有制企業條例》，從法規上保障鄉鎮企業發展，表明中央對鄉鎮企業的方針、政策沒有變，具有一貫性、堅定性和穩定性。雖然這段時期國內國際經濟社會形勢發生突變，但小城鎮相關的法律、政策制定並沒有停止。

1990年代以來，小城鎮的跌宕起伏

1992年鄧小平南巡講話后，經濟制度繼續向市場經濟轉軌，城市相關改革進一步深入，此後一系列的「城市傾向」的政策直接導致了小城鎮和鄉鎮企業發展的衰退。首先，在1994年推行的分稅制改革，使得中央與地方財政的關係從「分灶吃飯」恢復為「中央主導」，這導致了財力分配在鄉鎮和縣級以上的不均、財權和事權的高度分化、地方土地財政的興起等。

其次，1990年代後期開始，所有制結構發生了巨大變化，城市中的國有企業大規模改制，產生大量城市貧困階層和社會問題；鄉鎮集體企業95%實行各種形式的產權制度改革，這使得大量的農民轉移到縣級以上城市就業生活，造成了之後農民工問題的長期化。在這一系列改革轉型中，小城鎮和中小城市的發展緩慢甚至收縮，資本和人流等開始向大城市和特大城市集中。

2001年加入WTO，正式參與國際經濟大循環，珠三角和長三角相繼成為外向型經濟的集中地，資源和人流進一步集中。鄉鎮企業雖然憑藉之前的積累仍在增長，但勢頭已大幅放緩。

到21世紀頭幾年，「三農問題」全面凸顯，成為中央不得不重視的問題。這段時期，鄉鎮企業主要以「兩個引導」，即引導鄉鎮企業在建設新農村和現代農業中發揮作用，加快發展方式轉變；引導農民能人、外出務工人員和外來投資者在農村創辦鄉鎮企業。同時堅持發展農產品加工業，努力形成產業集群。2005年後，中央開始新一輪城鄉戰略部署，新農村建設、城鄉統籌發展、產業結構調整、取消農業稅等都開始逐步扭轉90年代對「三農」和小城鎮發展的欠賬。

市場導向下的人口流動：1990年、2000年和2010年跨省流動人口流向圖，圖片來自講座

張立概括了鄉鎮企業在城鎮化和現代化中的五大作用：1）改變農村單純依靠農業，使得農村工業化成為可能；2）農民可就地就近就業，減緩人口大規模流動帶來的系列問題；3）成為增加社會產品有效供給的有生力量，解決相當程度的商品需求；4）開創了特色農村城鎮化的道路；5）成為保持農村社會穩定的重要因素。張立還補充指出，包括西歐和東亞國家和地區，尤其是日本的工業化、現代化進程，均從鄉鎮工業化起步，鄉村工業化可能是城鎮化進程中無法逾越的發展階段。

一系列數據也可以反映小城鎮和鄉鎮企業對城鎮化和現代化進程做出的巨大貢獻：到2010年左右，鄉鎮企業貢獻GDP增長約三分之一，貢獻農民轉移（含縣城）三分之一多。1982年到2010年，城鎮人口增長了4.6億，鎮人口增長了兩億，佔到44%，而鎮人口（含縣城）在全部城鎮人口中的比重也上升了近十個百分點（29.97%到39.74%）。不過，因為地域廣闊，加上市場機制的進一步作用，小城鎮發展在地域上也產生了分化。據張立的統計，2000年到2010年間，中西部地區的小城鎮人口比率均有不同程度上升，而東部發達省份則在下降，廣東最為明顯，小城鎮在數量和人口佔比上均有下降。這一時期小城鎮層面的行政區劃調整並不頻繁，不同發展階段的省區是否存在一定的規律性？張立把這個問題留給了聽眾。

特色小鎮會是供給側改革的一大入口嗎？

十八屆三中全會後，小城鎮又迎來了新一輪的發展機遇。2015年底，習近平、李克強等最高領導人進一步對特色小鎮和小城鎮建設做出重要批示，要求各地學習浙江經驗，重視特色小鎮和小城鎮建設發展，著眼供給側培育小鎮經濟，以特色小鎮帶動小城鎮全面發展，走出新型的小城鎮之路。

特色小鎮從浙江起步走向全國，成為中央到地方都熱衷填充概念並著力落實的名詞。去年七月，住建部、發改委和財政部三部委聯合發布通知，決定在全國範圍展開特色小鎮培育工作，計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的各類型的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。此後，中央部委發出各項指導意見和通知，不斷細化特色小鎮建設的總體要求、具體措施。產業升級、金融創新、歷史文化傳承、扶貧攻堅等任務都被納入到這輪特色小鎮發展的內涵中。政府方面認為，通過特色小鎮的建設，一方面可以促進供給側改革，一方面可以形成示範，為更大範圍的小城鎮發展提供樣板；建設過程中並非單打獨鬥，而是需要各條戰線資金、資源和政策的支持。

特色小鎮認定數量，圖片來自講座

根據張立的數據，在已經評審認定的127個特色小鎮中，地形分佈（平原、丘陵、山區）各佔三分之一，區位選擇（大城市近郊、農業地區、遠郊區）也保持基本均衡；功能類型則以旅遊型、歷史文化型居多，大致符合多數人對特色小鎮的想象；超過80%的小城鎮在獲評為特色小鎮前已經具有全國重點鎮稱號，環境優美、特色觀旅、歷史文化也是幾個重要稱號；傳統村落佔40%，美麗鄉村/宜居村莊佔81%，半數擁有PPP項目（政府和社會資本合作），73%有政府購買服務項目。這些數據大致描繪出目前特色小鎮的基本面貌。

張立和他的研究團隊在數據分析和實地調研中還發現了一系列問題。例如，從GDP產出來看，各鎮差異較大，東部沿海、大都市周邊地區小城鎮明顯佔優；國定資產投資方面，東部沿海地區和內陸中心城市周邊鎮的投資量較大，其他則較少；而民間投資來看，東部沿海中心城市周邊仍較多，中西部則較少。不同指標均反映出特色小鎮同樣在空間格局上的高度不均衡。

更好地帶動就近就地就業是小城鎮和特色小鎮發展的作用之一。張立的數據顯示，特色小鎮有一半以上的就業來自周邊農村人口，最大值超過九成。但與此同時，許多特色小鎮的主導產業尚不是很清晰，主導產業的平均就業貢獻率只有40%。

張立認為，特色小鎮建設可以進一步激發我們對新型城鎮化模式的新謀划，思考一種更好的現代化方向。小城鎮的發展也給城鄉規劃提出新的思考空間，即如何擺脫過去那種大拆大建式規劃，更多地轉向與當地現有風貌格局結合、維護、更新的方式。

特色小鎮2015年GDP示意圖，圖片來自講座

張立還結合2015年他組織的全國13省480個村莊7578戶村民的調研數據，為聽眾呈現了城鎮化未來的潛力源泉。張立的數據顯示，有超過七成的受訪者認為農村的理想居住地，但希望下一代居住在農村的比例則發生反轉，只有12%。而綜合各省農民工的調查顯示，選擇老家所在集鎮和縣城作為理想居住地和現實居住地的均超過四成。這一組結構上的矛盾，既讓的城鎮化有巨大的（小城鎮）市場潛力，又給我們提出了許多挑戰，例如小城鎮交通網、居住職能、商業和公共服務的完善等。這些需要土地和財稅制度的改革、行政區劃制度的優化、獎勵機制等配套措施，需要上下相結合以激發鄉鎮發展的積極性。

關於如何看待近年來「鎮改市」這一行政區劃制度改革，張立認為，像珠三角和長三角某些幾十萬（甚至於近百萬）人口的鎮，和同等規模的縣和地級市中心區相比，雖然經濟足夠強大、市場足夠繁榮，但其建設水平、管理水平、公共服務水平，還是有很大差距。鎮級的管理模式和縣（市）級是不一樣的，一座城市的管理體系非常完整，但是到鎮層面其實則很不完備，除了有限的鎮政府之外，很多功能是欠缺的。很多小城鎮增長到一定經濟和人口規模以後，需要機制改革來完善管理許可權，如果沒有「鎮改市」一類的改革，很多小城鎮發展到一定階段就會面臨瓶頸，制約其發展水平和能力的提升。

總而言之，如同張立所總結，「小城鎮是農業經濟的中心，是城市化人口的蓄水池，是城鄉溝通的橋樑，是新一輪城鎮化質量提升的關鍵載體。小城鎮還是「三農」政策落地的支點，是緩解農村「三留」問題的突破口；以特色小鎮政策為起點的新一輪小城鎮建設可能為整個供給側改革釋放龐大內需和勢能，更可能是繼1980年代改革開放之後新一輪制度改革的起點」。

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