劉守英：善待農民地權是農地三權分置的前提 ｜ 農地三權分置與深化農村改革（一）

■本期主持：劉守英（人民大學經濟學院教授、國務院發展研究中心學術委員會原副秘書長）

■本期主題：農地三權分置與深化農村改革

主持人語

黨的十八大以來，以農地三權分置為核心的農村深化改革頂層設計逐漸明朗化，從提出「要好好研究土地所有權、承包權、經營權三者之間的關係」，到「形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局」，到要求研究「完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法」，到2016年11月出台《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，旨在「圍繞正確處理農民和土地關係這一改革主線，科學界定『三權』內涵、權利邊界及相互關係，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度」。對三權分置的意義，也提到了是「農村改革的又一次重大創新」的高度。隨著改革方向的明確，地方推進大大加快，土地流轉大大加速，小農以外的各類經營主體大量湧現，部門和地方政府各種獎勵政策紛紛出台，促進農地三權分置的政策與試驗加快推進。實踐證明，三權分置有利於解決目前農業耕地分佈條塊小型化而低效的問題，有利於引入有能力的第三方從事規模化農業、綠色農業和科技農業。但實踐中也存在一些不容忽視的問題，在學界也存有爭議。為此，本期三篇文章分別從經濟學、法學以及政府管理三個方面，對相關問題分析討論，以期深化讀者對三權分置理論與實踐的認識。

善待農民地權是農地三權分置的前提

在推進農地三權分置的實踐中，從各方面的反應來看，地方推進經營權流轉、擴大規模經營、培育經營主體的熱情很高，在擴大集體組織權力和搞活經營權上勁頭很足，對於承包農戶的土地權利卻重視不足，甚至存在削弱和侵犯。筆者認為，正確對待和處理好承包農戶的土地權利，是實施農地三權分置的前提和關鍵，如果處理不好，不僅會使已經明確的改革主線跑偏，還會造成農民和鄉村的不穩，影響經濟社會轉型進程。

集體所有權是農民集體的所有權

農村家庭聯產承包制改革實現了集體所有制下集體所有權和農戶使用權的分離，在保持集體所有權的前提下，將農地使用權、收益權、轉讓權賦予了農戶。對於這套制度安排，一直存在一種指責，認為它導致集體權力弱化甚至虛置，影響集體經濟做強做大。這一指責背後的理論基礎，是將集體所有權等同於集體組織支配集體土地和資產的權力。事實上，集體所有權的來源是農民私產的組合和農民合作以後形成的資產，是一個集體內農民土地等財產的集合，集體組織只是集體內的農民集合委託使用、管理與經營集體資產的代理人。上世紀80年代的農村改革實質上是將集體所有土地回歸集體成員，確立以成員權為基礎的農民集體所有制度。這一制度安排不僅得到《農村土地承包法》的法律承認，分別在第2條和第12條得到法律明確表述，農民集體所有土地按歸屬分別由村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組發包，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。《物權法》對農民集體所有的內涵表述得更為明確，「農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有」，並且規定，土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經營權人之間承包地的調整、土地補償費等費用的使用、分配辦法等須經本集體成員決定。

本次出台的《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），秉承集體所有土地農戶承包的傳統和法律規定，堅持集體土地所有權為農民集體所有，農民集體是土地集體所有權的權利主體，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，土地集體所有權人對集體土地依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。在繼續重申《土地承包法》中農民集體對承包地發包、調整、監督、收回、徵收補償等各項法定權能的同時，進一步明確承包農戶的土地承包權轉讓要經農民集體同意且只能在本集體經濟組織內進行，經營權的流轉須向農民集體書面備案。為防止少數人侵害農民權利，確保農民集體有效行使集體土地所有權，要求以集體經濟組織民主議事機制保障集體成員的知情權、決策權、監督權。

承包權是法律賦予農民的財產權

農戶取得農地的承包經營權是農村改革的最主要成果，是共產黨歷史上第二次給農民土地賦權，第一次是以耕者有其田的土地改革取得政權，第二次是以還權於農民的家庭承包制改革開啟改革開放的歷程。如何對待和處置農民的土地承包經營權是三權分置改革帶有方向性的問題。一種觀點認為，家庭聯產承包制改革旨在調動農民種地積極性，主要解決集體所有下的農戶土地使用權問題，三權分置改革旨在調動經營者的耕作積極性，主要解決工業化、城鎮化及人地分離下的經營權問題。從兩次改革要解決的階段性問題來看，這一觀點有一定道理，但從兩次改革的共同性質來看是相同的，就是必須保護好農民的土地權利，前次改革以還土地使用權於農民為落腳點，此次改革是以不損害農民承包權為前提。

從法律特徵來看，農民土地承包經營權的取得有其特殊性，它由農民集體以發包方式賦權給本集體成員，但這個發包主體就是農民集體自身，並且法律對發包方的行為進行了各種限制，以防止農民土地使用權的殘缺，承包期限從15年到30年到「長久不變」，《物權法》對承包經營權的權利內涵予以了明確的規定，即土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地等享有佔有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產，有權將土地承包經營權採取轉包、互換、轉讓等方式流轉。農民的土地權利通過《土地承包法》「賦予農民長期而有保障的土地使用權」而成為農民的財產權。

《意見》明確要求在實施三權分置中，要嚴格保護農戶承包權，不僅重申集體土地承包權屬於農民家庭，土地承包權人對承包土地依法享有佔有、使用和收益的權利，還強調要穩定現有土地承包關係並保持長久不變。在各項權能中，除了維護法律賦予承包農戶的佔有、使用權，以及通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式行使承包地流轉權之外，還增加了承包農戶有權依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施並獲得收益，以及對承包土地經營權設定抵押權、自願有償退出承包地，體現了「不管怎麼改，不能把農民利益改少了」的原則。

經營權是農民承包權派生的耕作權

將經營權從承包經營權中分置出來，單設農地經營權，被認為是實行三權分置具有標誌性意義的制度安排。這一制度設置從一開始就受到法學界的質疑，原因是：現行土地承包法對土地承包經營權的流轉已有明確規定，這一權利由法律賦予了承包土地的農戶，明確承包方是土地承包經營權流轉的主體，有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式，依法以轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉土地是農戶享有的土地承包經營權的重要權利。

設置土地經營權不是否定現行法律賦予農戶土地承包經營權內含的流轉權，《意見》也明確土地經營權由農戶承包經營權派生而出，也就是說，無論怎樣設置土地經營權，都以承認和保障現行法律賦予承包農戶的流轉權為前提。但是，隨著經濟結構變革、人地關係變化及農業經營主體的成長，有必要在不損害承包者流轉權利的基礎上，對土地經營權設權與賦權。原因在於：工業化城鎮化帶來的人地分離，造成農戶土地承包權與經營權事實上的分離；農地經濟重要性下降以後，農地的財富功能下降；村外農業經營者通過流轉進村種地，傳統親戚、熟人之間的口頭合約有向正式合約轉變的需求；新型農業經營主體的成長不僅對資本抵押品需求增加，而且由於其更大額投資對產權穩定性與保護提出更高要求。不對土地經營權設權賦權，農業經營主體難以成長，農業發展方式難以轉變。

在原有法律對經營權保護缺乏安排的情況下，《意見》對經營權賦權予以了比較詳細的規定。明確土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內佔有、耕作並取得相應收益的權利，對經營主體依流轉合同取得的土地經營權予以平等保護；經營主體經承包農戶同意所從事的改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，可以依照流轉合同約定獲得合理補償；流轉合同到期後有權按照同等條件優先續租承包土地；經承包農戶或其委託代理人書面同意后經營主體可再流轉土地經營權；流轉土地被徵收時，其地上附著物及青苗補償費按照流轉合同約定確定其歸屬；新型經營主體可依法依規開展土地經營權抵押融資。要強調的是，對經營權的設權與賦權，使農地權利體系更加完整，也使農戶土地承包經營權的流轉權更有效實現。

妥善處理好農民地權問題是關鍵

以農地三權分置為核心的農村深化改革已經開啟，這一改革對鄉村的現代化進程將產生深遠影響。它將使現行的集體所有制下所有權與承包經營權為基礎的農地權利體系演變為土地所有權、承包權與經營權平行的農地權利體系，促進村社集體成員與土地的分離，對經營主體土地權利的開放與保障將促進新型經營主體的進入與成長，為農業發展方式轉變和農業現代化提供製度基礎。

農地三權分置改革的目標能否達成取決於實施，實施的關鍵取決於能否善待第一輪農地改革分到13億多畝耕地的小農。第一輪農地改革通過賦予集體制下的農戶承包經營權，調動了幾億農民的積極性，解決了農產品供給和糧食安全問題，這一輪農地改革決不能以任何理由和任何方式為了新型經營主體的經營權而造成農戶地權的被削弱、被侵犯甚至喪失。為此，在農地三權分置的實施中，必須非常小心地對農民土地權利予以關照。

一是在認識上必須明確，只有解決好農民地權問題才能促進經營權的流轉與農業現代化。農民的承包權利安排不完整，從承包經營權派生出的經營權能的設置和賦權就沒有權利來源；沒有農民承包權的更充分保障，農民就不會輕易將經營權流轉出來，經營權的設權賦權就難以有效推進。因此，必須通過三權分置改革將農民土地承包權做得更完整，在原來已賦予農民土地使用權、收益權、流轉權的基礎上，賦予農民土地的繼承權、抵押權和更充分的轉讓權，充分尊重農民在承包權與經營權分離中的選擇權與自主權。

二是保證集體所有權是農民成員集體所有。集體所有權不是少數人支配的權利，也不是集體組織的所有權，而是村社所有成員集合的所有權。不能以壯大集體經濟的名義削弱、侵犯、剝奪農民成員的土地權利，不能以集體所有權的名義壯大集體組織對村社土地的支配權，不能以創新農業經營方式（如專業社、股份合作社、家庭農場、公司等）的名義造成農戶承包權的減少和喪失，明確集體公共部分的土地和資產也是集體成員共同財產，這些資產的歸屬和收益也必須屬於農民集體所有和共享。

三是堅持經營權由農民承包經營權派生。無論經營權如何設權賦權，它都是由承包經營權派生出來的權利，是依享有承包經營權的農戶與獲得經營權的經營主體之間的合約議定而成，這是經營權設權賦權的權利基礎。在三權分置實施中，經營權的權能設置必須以承包經營權權能為基礎；必須明確經營權流轉的收益歸承包農戶。集體所有權代理者既不能自行將已經賦予承包者的權利轉讓給新型經營主體，也不能將集體公共資源權利擅自轉讓給其他經營主體。