近年來,PPP項目融資方式在基礎設施建設領域越來越受到青睞,社會資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題,更可以降低成本和提高效率。但是,由於PPP是一種新生事物,政府和社會普遍缺乏經驗,PPP在的應用也遇到了諸多實際問題。
本文選取了自上世紀八十年代以來在實施的PPP項目中16個失敗的案例,這些項目主要涉及高速公路、橋樑、隧道、供水、污水處理和電廠等領域,基本涵蓋了實行PPP模式的主流領域。16個案例失敗原因的匯總分析,我們認為PPP項目的失敗主要是由以下風險造成的。
案例情況
5 | 湖南某電廠 | 沒收保函,項目徹底失敗 |
6 | 天津雙港垃圾焚燒發電廠 | 政府所承諾補貼數量沒有明確定義 |
7 | 青島威立雅污水處理項目 | 重新談判 |
8 | 杭州灣跨海大橋 | 出現競爭性項目 |
9 | 鑫遠閩江四橋 | 2004年走上仲裁 |
10 | 山東中華髮電項目 | 2002年開始收費降低,收益減少 |
11 | 廉江中法供水廠 | 1999年開始閑置至今,談判無果 |
12 | 福建泉州刺桐大橋 | 出現競爭性項目,運營困難 |
13 | 湯遜湖污水處理廠 | 2004年整體移交 |
14 | 延安東路隧道 | 2002年政府問題 |
15 | 瀋陽第九水廠 | 2000年變更合同 |
公眾反對風險主要是指由於各種原因導致公眾利益得不到保護,從而引起公眾反對項目建設所造成的風險。
例如:在長春匯津污水處理廠項目中,匯津公司與長春市排水公司於2000年簽署《合作企業合同》,設立長春匯津污水處理有限公司,同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年年底,項目投產後合作運行正常。然而,從2002年年中開始,排水公司開始拖欠合作公司污水處理費用,長春市政府於2003年2月28日廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》,2003年3月起,排水公司開始停止向合作公司支付任何污水處理費。經過兩年的法律糾紛,2005年8月最終以長春市政府回購而結束。再比如:在廉江中法供水廠項目中,雙方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》,履行合同期為30年。合同有幾個關鍵的不合理問題:問題一,水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不得少於6萬立方米,且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為2萬立方米,巨大的量差使得合同履行失去了現實的可能性;問題二,水價問題。合同規定起始水價為1.25元人民幣,水價隨物價指數、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元,此價格自1999年5月1日起執行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務,該水廠被迫閑置,談判結果至今未有定論。除此之外,遇到政府信用風險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。6、不可抗力風險不可抗力風險是指合同一方無法控制,在簽訂合同前無法合理防範,情況發生時,又無法迴避或克服的事件或情況,如自然災難或事故、戰爭、禁運等。
例如:湖南某電廠於20世紀90年代中期由原國家計委批准立項,西方某跨國能源投資公司為中標人,項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協議,項目前期進展良好。但此時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸駐南斯拉夫大使館,對主權形成了實質上的嚴重侵犯。國際政治形勢的突變,使得中標人在國內外的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內完成融資任務,省政府按照特許權協議規定收回項目並沒收了中標人的投標保函,之後也沒有重新招標,而導致了外商在該項目的徹底失敗。融資風險是指由於融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性低等因素引起的風險,其中最主要的表現形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之後,政府與中標者先草簽特許權協議,中標者要憑草簽的特許權協議在規定的融資期限內完成融資,完成融資后特許權協議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內發展商未能完成融資,將會被取消中標資格並沒收投標保證金。市場收益不足風險是指項目運營后的收益不能回收或達到預期水平的風險。
例如:天津雙港垃圾焚燒發電廠項目中,天津市政府提供了許多激勵措施,如果由於部分規定導致項目收益不足,天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾的補貼數量沒有明確定義,項目公司就承擔了市場收益不足的風險。項目唯一性風險是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目,導致對該項目形成實質性的商業競爭而產生的風險。
項目唯一性風險出現后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的後續風險,對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年,在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中,其中一個原因可能是因為當地政府對橋的高資金回報率不滿,致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。鑫遠閩江四橋也有類似的遭遇,福州市政府曾承諾,保證在9年之內從南面進出福州市的車輛全部通過收費站,如果因特殊情況不能保證收費,政府出資償還外商的投資,同時保證每年18%的補償。但是 2004年5月16日,福州市二環路三期正式通車,大批車輛繞過閩江四橋收費站,公司收入急劇下降,投資收回無望,而政府又不予兌現回購經營權的承諾,只得走上仲裁庭。該項目中,投資者遭遇了項目唯一性風險及其後續的市場收益不足風險和政府信用風險。10、配套設備服務提供風險配套設備服務提供風險是指項目相關的基礎設備不到位引發的風險。
在這方面,湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目,建設期兩年,經營期20年,經營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產的產權)。但一期工程建成后,配套管網建設、排污費收取等問題遲遲未能解決,導致工廠一直閑置,最終該廠整體移交武漢市水務集團。市場需求變化風險是指排除唯一風險以外,由於宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場需求變化,導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。
例如:山東中華髮電項目,項目公司於1997年成立,計劃於2004年最終建成。建成后運營較為成功,然而山東電力市場的變化,國內電力體制改革對運營購電協議產生了重大影響。第一是電價問題,1998年根據原國家計委曾簽署的備忘錄,中華髮電在已建成的石橫一期、二期電廠獲准了0.41元/度這一較高的上網電價;而在2002年10月,菏澤電廠新機組投入運營時,山東省物價局批複的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營;第二是合同中規定的「最低購電量」也受到威脅,2003年開始,山東省計委將以往中華髮電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由於合同約束,山東電力集團仍須以「計劃內電價」購買5500小時的電量,差價由山東電力集團自己掏錢填補,這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性。收費變更風險是指由PPP產品或服務收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。腐敗風險主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財物,而直接導致項目公司在關係維持方面的成本增加,同時也加大了政府在將來的違約風險。
例如:由香港匯津公司投資興建的瀋陽第九水廠BOT項目,約定的投資回報率為:第2-4年,18.50%;第5-14年,21%;第15-20年,11%。如此高的回報率使得瀋陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50/噸,而瀋陽市1996年的平均供水價格是1.40/噸。到2000年,瀋陽市自來水總公司虧損高達2億多元。這個虧損額本來應由政府財政填平,但瀋陽市已經多年不向自來水公司給予財政補貼了。瀋陽市自來水總公司要求更改合同。經過數輪艱苦的談判,2000年底,雙方將合同變動如下:由瀋陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所佔股權的50%,投資回報率也降至14%。這樣變動后瀋陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯繫在一起,在業內,由外商在瀋陽投資建設的八個水廠被稱為「瀋陽水務黑幕」。以上是從案例中總結而來的導致PPP項目失敗的主要風險,從對這些風險和案例的描述中也可以看出,一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果,而是表現為多個風險的組合作用。