說古｜從另一個角度看秦朝的統一與速亡

文｜陳忠海

戰國末年，秦國從一個邊陲小國異軍突起，建立了大一統王朝，但僅經歷「兩帝一王」的短短14年就滅亡了，其興其亡都給人留下了深刻印象，原因為後人廣泛評說。反思秦朝在統一前後執行的一項重要政策，也可以得到許多歷史的啟迪。

郡縣溯源

這項政策就是郡縣制，在秦朝統一前就有一定的歷史了。

郡和縣都是古代的行政單位，郡在縣之上、縣受郡管理是一般常識，但最早卻不是這樣的。《說文解字》記載：「周制，天子地方千里，分為百縣，縣有四郡。」這段話說明了兩點：一是至少在周朝的時候設立郡和縣就已經成為制度；二是縣在郡之上，郡受縣的管理。

但考察先秦史料，在春秋之前並沒有關於縣、郡作為行政單位的任何記載。縣作為一級行政單位最早出現在春秋時期的楚國，楚武王在位時滅掉了商朝國王武丁後裔所建立的權國，將其改為縣，史書稱這是「設縣之始」。

郡的出現還要更晚一些，是在春秋的後期，最早的記載出現在晉惠公元年（前650），《國語》記載這一年晉惠公與秦國的使者有過一次談話，其中提到「君實有郡縣」，《左傳》記載晉定公十九年（前493）趙簡子伐齊，出師前曾發布過「克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡」的誓詞。

無論史書的記載，還是《說文解字》的解釋，都說明在早期縣比郡更大。但也有不同看法，認為郡與縣在當時其實是平級的，所不同的是縣設置在內地，郡設置在邊地，如清代學者姚鼐就認為「郡遠而縣近，縣成聚富庶而郡荒陋」。

郡開始管轄縣的情況出現在戰國時期，1900年出土的敦煌戰國遺書《鶡冠子》里記載了當時行政區劃的一些情況：「五家為伍，伍為之長，十伍為里，里置有司，四里為扁，扁為之長，十扁為鄉，鄉置師，五鄉為縣，縣有嗇夫治焉，十縣為郡，有大夫守焉。」按照這個說法，到戰國時期郡開始管轄縣，每個郡下轄的縣有10個左右。

這一點得到了許多史料的印證，《史記》記載，戰國時魏國與秦國爭戰，魏國不敵秦國，曾「納上郡十五縣」給秦國，說明當時魏國的上郡管轄著15個縣。《戰國策》記載，張儀遊說秦惠王時曾說：「西攻修武，逾羊腸，降代、上黨。代有三十六縣，上黨十七縣。」代郡和上黨郡都屬韓國，代郡下轄36個縣，上黨郡下轄17個縣。《戰國策》還記載：「秦攻燕，得上谷三十六縣。」說明燕國的上谷郡有36個縣。這些史料也說明兩點：一是到戰國時期郡縣制已相當普遍了；二是郡轄縣定為定製，每個郡所轄縣的數目不等，少則10多個，多則數十個。

當時各國對郡縣的管理體制也大致相同，郡里一般設守、尉、監等官職，各有執掌。縣裡設令、長治理地方，並與郡形成上下的對應關係，縣接受郡里的管理，定期到郡里彙報情況，郡、縣的主要長官都由國君任免。

上計制也形成於此時。郡、縣每年要將戶口、田地、賦稅、治安等情況寫成上計簿，逐級上報，對於郡里的上計簿國君通常把它們分成左卷和右卷，左捲髮回郡里，右卷自己持有，年度結束時國君憑右捲來考評官吏的政績，決定黜陟獎懲。

兩種體制

那麼，在郡縣制之前，行政如何區劃、官吏如何考評呢？

有一套完全不同的制度，即分封制。天子把土地分給親屬、功臣或者先代貴族，所封之地稱為諸侯國或封國，由諸侯進行管理，諸侯服從天子的命令，為天子鎮守疆土並向天子交納貢賦。在諸侯國內部，諸侯又對卿大夫等貴族進行再分封，卿大夫則把所得到的土地和人民分賜給士，卿大夫、士服從諸侯的命令，承擔賦稅、征戰等義務。

在這種體制下沒有郡、縣這樣的行政設置，只有封國、封地，天子把整個國家分封為若干個諸侯國，諸侯再把諸侯國分封為大小不一的封地，諸侯、卿大夫以及士直接管理封國和封地，他們都實行世襲制，死後其職祿由嫡長子繼承，庶子再往下分封，推演無窮，世襲罔替。

與郡縣制相比，分封制最大的不同不在於名稱和形式，而在於管理體制。在分封制下，天子一旦把諸侯國分封出去，若無特殊情況該國以後的諸侯之位就由諸侯們的血緣關係去確定了，諸侯國中的各種封地也是如此。而郡縣制打破了世襲的制度，諸侯任命某一地的長官，並不取決於上一任長官的血緣關係，而是取決於官吏的能力、政績，取決於諸侯本人的意志。

這兩種體制有著顯而易見的區別。對諸侯來說，分封制是一種分權和授權管理，諸侯對本封國內的實際控制能力其實是有限的，而郡縣制是一種全權管理，更有利於諸侯的集權，所以實行郡縣制無疑更有吸引力。但是，從夏、商一直到西周都實行的是單一的分封制，春秋時期雖然出現了郡縣制，但仍以分封製為主，各諸侯國通常也只是在新佔領的地區設置郡和縣。

之所以如此，是因為早期的交通、通訊條件十分低下，經濟發展水平不高，人口數量也有限，天子雖然擁有整個國家，卻無法有效地統治如此廣大的地區，不具備實行郡縣制的物質條件。分封制以血緣、感情為紐帶，將廣袤的國土交給諸侯去管理，從而能建立起相對穩固的統治體系。

周天子用分封制管理國家，開始的200多年對國家基本實現了有效管理，周天子在諸侯中也具備足夠的權威，但隨著經濟的發展和人口的增多，逐漸出現了一些新問題。一方面，有些諸侯國經濟實力不斷壯大，封地不斷向外突破，各諸侯國間原來的一些無人或地廣人稀的地帶消失了，各國間的矛盾衝突加劇，不斷爆發戰爭。另一方面，各國諸侯經過若干代繼承演變后，對周王室的感情也逐漸淡漠，周天子逐漸失去了對諸侯國的控制力和影響力。

周王室逐漸衰落的過程也是分封制逐漸式微的過程，既然郡縣制的好處顯而易見，各國諸侯自然願意大力推行，只是由於體制的慣性以及世襲貴族強大的政治勢力，傳統的分封制還沒有消失，到戰國時期，兩種體制呈現出并行的局面。

商鞅變法

第一個在本封國內全面推行郡縣制的是秦國。

秦國是由華夏族西遷的一支建立，其先祖嬴姓部族在殷商時代成為貴族，周成王時，秦非子因養馬有功被封為附庸，在周朝所有諸侯國中秦國的歷史不算悠久，封地也不算富饒，國力較為一般。

《史記》記載，秦國首次設立郡縣是在秦武公十年（前688），這一年秦國「伐邽，冀戎，初縣之」。一開始秦國的做法也與各諸侯國一樣，採取分封制與郡縣制并行的辦法，秦孝公在位時任用商鞅進行變法，推行重農抑商、軍功爵位、連坐法等一系列改革措施，其中一項重要政策是按軍功賞賜爵位，破除分封世襲。

秦國的爵位有20等之多，標準簡單，易於理解和操作，比如只要斬獲敵人的一個首級就可獲得公士一級的爵位、田一頃、宅一處和僕人一個，斬殺的首級越多，獲得的爵位就越高。而要兌現這些規定，國家必須掌握大量的爵位、田地以及僕人等資源，在分封制下這些都是世襲的，要打破它們，必須實行郡縣制。《史記》記載，在商鞅主持下秦國「並諸小鄉聚，集為大縣，縣一令，四十一縣」，郡縣制在秦國得到了全面推行。

商鞅說「行賞而兵強者，爵祿之謂也」，國君直接掌握郡縣，不僅控制了各項資源，而且也加強了中央集權。郡縣制的全面推行還為細化行政管理創造了條件，秦國建立起嚴格的戶籍登記制度，「四境之內，大夫、子女皆有名於上，生者著，死者削」，在此基礎上秦國又完善了「戶籍什伍」制度，「令民為什伍，而相收司連坐」，通過重刑連坐把百姓編連在一起，限制人口自由流動，在穩定小農經濟的同時，對基層社會的控制能力也大為增強。

所以，商鞅變法是一套綜合性改革，各項政策之間具有很強的關聯性。郡縣制無疑是改革的核心之一，沒有郡縣制的施行，其他很多改革政策就難以推進。商鞅變法取得了明顯成效，以農為本增強了國家的經濟實力，軍功爵位制強化了軍隊的戰鬥力，也吸引了其他各國人才的大量湧入，郡縣制和連坐法強化了中央集權和對社會的控制，這些措施綜合作用，讓不佔天時和地利的秦國迅速崛起。

秦國的崛起是制度的勝利，秦國不斷對外擴張，通過戰爭陸續獲取了大量新的土地，每得到一地，秦國的郡縣制就及時跟進，使秦國越來越強大。

貪多求快

秦朝統一了天下，如何管理這個龐大的國家？今後實行分封制還是郡縣制？圍繞這些問題，秦朝初年展開了一場激烈爭論。

當時大多數官員都認為應該實行分封制，他們提出:「諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。」但是廷尉李斯認為:「周文武所封子弟同姓甚眾，然後屬疏遠，相攻擊如仇雌，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。」最後，秦始皇力排眾議採納了李斯的意見，決定在全國範圍內推行郡縣制。《史記》記載，秦始皇「分天下為三十六郡，郡置守、尉、監」，到秦朝滅亡時全國共設置了48個郡，下轄約1000個縣。

郡縣制雖然在當時是一項先進的制度，但對物質條件也有一定要求，比如國君直接管理到郡守、直接任命縣令，國家要隨時派人去下面巡視檢查，郡里要定期到首都上計，這些都要求有便利的交通。為解決這個問題，秦始皇下令徵調大批人力修建通往全國各地的道路。再比如，要對全國的管吏進行考核，各種標準就需要統一，為此秦始皇又下令統一度量衡，既是為了方便交流和融通，也是郡縣製得以貫徹執行的重要條件。還有，在分封制下，諸侯替天子守邊、守境，天子不用考慮那些遙遠邊陲的安全問題，現在這些問題也擺在了秦始皇的案頭，他得通盤考慮軍隊如何在各地駐防。

《史記》記載，秦朝統一后，「除道，道九原，塹山湮谷，直通之」，還記載「使將軍蒙恬發兵三十萬人北擊胡，略取河南地」，「發諸嘗逋亡人、贅婿、賈人略取陸梁地，為桂林、象郡、南十四縣」，類似的記載還有很多，有人將其歸為好大喜功，有人認為這是暴政，是秦朝滅亡的主要原因，如果籠統去看倒也不錯。但如果認為秦始皇不惜代價修築馳道只是為自己出巡方便，則是個誤解，包括不斷調兵謫戍在內，其實都可以看作是郡縣制的「配套工程」。

有學者估計，當時被集中起來從事非生產性建設的勞動力至少在200萬以上，這還不算各地臨時抽調修建道路的人，而當時全國的人口還不到2000萬。為了保證各項工程順利進行，秦朝只能不斷加重稅賦，《漢書》稱，秦朝「力役三十倍於古，田租口賦、鹽鐵之利二十倍於古，或耕豪民之田，見稅什五」，所以《漢書》總結說，秦朝「竭天下之資財以奉其政，猶未足以澹其欲也」。

說起秦始皇的兒子，人們一般熟知的是扶蘇和胡亥，其實秦始皇還有21個兒子，剩下的這些兒子都沒有被分封，也沒有多大的政治影響力，秦始皇死後趙高擅權，他們也沒有什麼人能站出來反對。對於這些，漢朝建立後進行了認真總結，漢朝實行了郡縣制，但同時也推行分封制，把劉氏宗親分封到各地，形成一個個王國、侯國，王國與郡相當，侯國與縣相當，使郡縣與封國雜處，互相牽制，更好地維護中央集權的穩定。

漢朝的做法一直被後代所延用，雖然制度各有不同，但一直到清朝分封制都沒有完全消失。在古代，一個王朝初建時道路往往不平坦，經常會遇到一些坎坷，如秦二世時的農民起義、漢初的呂后專權、晉初的「八王之亂」和明初的「靖難之變」，除秦朝外其餘幾個王朝都挺過了這一關，它們所依靠的主要力量正是分封出去的藩王。

秦朝推行郡縣制的方向無疑是正確的，但它在一定程度又脫離了當時的現實條件，操作中有些急於求成求快，結果適得其反了。

文章來源：《發展觀察》雜誌2017年第1期

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