【學術動態】 國研中心主任李偉解讀十八大以來宏觀經濟政策新框架

李偉，國務院發展研究中心主任

宏觀經濟政策新框架成功駕馭新常態

新世紀以來，經濟在增速、結構、動力等方面都發生了深刻變化。特別是「十二五」以來，供需矛盾明顯變化，產業結構持續調整，新舊動能接力轉換，經濟增長由數量擴張向提質增效轉換，經濟增速也有所放緩，經濟發展進入新階段，經濟發展的難度在加大，對宏觀經濟管理提出了新的挑戰。

面對這種全新巨變，十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，準確把握全球經濟發展大勢和經濟發展變化，不斷創新宏觀調控方式，形成了作出經濟進入新常態重大判斷、以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線、以穩中求進為工作方法論的宏觀經濟政策框架。

2016年下半年以來，經濟運行由此開始出現了一些積極變化，國際環境的有利因素也在增多，經濟運行企穩基礎有所增強，經濟轉型有望開啟下半程，逐步從「降速」階段轉向「提質」階段。2017年上半年總體上延續了這一態勢，經濟增速達到6.9%。

綜合來看，五年來，在這一框架指導下，經濟在經歷多年調整后，正在逐步邁入中高速增長階段，趨勢性下行的空間明顯收窄。短期受房地產市場調整、金融去槓桿、投資增速回落、補庫存效應減弱的影響，下半年經濟或將有一個比較小的回調，預計全年經濟運行呈「前高后穩」的態勢，年初設定的各項預期目標有望如期實現，甚至可能取得更好效果。

宏觀經濟政策新框架四大特徵

目前來看，這個宏觀經濟政策框架具有以下幾個鮮明的特點：

其一，作出了新常態這一重大判斷。

▪ 從速度層面看，經濟增長速度從高速增長轉為中高速增長，經濟發展的質量和內涵發生質的變化；

▪ 從結構層面看，經濟結構發生全面深刻變化，不斷優化升級；

▪ 從動力層面看，經濟發展從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。

認識、把握、引領新常態是當前和今後一個時期做好經濟工作的大邏輯。

其二，確立了新發展理念這一指導思想。創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念為經濟社會發展提供了戰略指引，是關係發展全局的一場深刻變革，攸關「十三五」乃至更長時期發展思路、發展方式和發展著力點。

其三，明確了推進供給側結構性改革這一工作主線。供給側結構性改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量，根本途徑是深化改革，這是解決發展面臨的突出問題與挑戰的必由之路。

其四，確定了穩中求進這一工作方法論。堅持穩中求進工作總基調，並將之上升為治國理政的重要原則和經濟工作的方法論，這是對經濟工作思想方法做出的重大調整。強調要保持戰略定力，在實踐中轉變急於求成的思想觀念和操之過急的工作方法，推動經濟轉向平穩健康持續發展的軌道。

從實踐看，這一經濟政策框架經受住了實踐的檢驗，指導宏觀調控取得了階段性成效。

一是經濟增長實現了從高速向中高速的平穩轉換。2010年以來，經濟增速逐年小幅下調，避免了其他轉型經濟體經濟增速短期內快速下滑的風險，增速換擋總體平穩。而且從去年下半年開始，經濟出現企穩向好的積極態勢，今年上半年保持了6.9%的增速。

二是經濟結構逐步優化。消費對經濟增長的貢獻率逐步提高，已由2012年的54.9%上升至去年的64.6%。第三產業增速穩定高於第二產業，成為推動經濟增長的最大動力，貢獻率由2012年的44.9%上升至去年的58.4%。經濟增長新動能加快培育，產業融合不斷深化，新技術、新產業、新業態快速發展，高技術產業和裝備製造業保持高速增長。

三是發展的質量和效益不斷提升。工業企業利潤較2014年和2015年明顯好轉，特別是今年1～5月份，工業企業利潤同比增長22.7%。就業形勢穩中向好，一季度城鎮登記失業率降至3.97%，自有數據以來該指標首次低於4%；上半年財政收入增長較快，全國一般公共預算收入同比增長9.8%，較2014年和2015年有大幅提高。

四是創新的活力和動力不斷增強。創新投入不斷加大，研發經費投入強度在2.1%左右，已經超過了OECD（經濟合作與發展組織）國家平均水平；研發經費投入強度從1%上升到2%，多數國家都要用幾十年或更長的時間，而僅用了12年。企業研發投入占研發經費總量的78%，企業成為研發投入的主體。最新世界創新指數排名中，已經由2013年的35名上升到2017年的22名，是前25名中唯一的非高收入經濟體。可以說，已經進入創新活躍期。

新框架「更加註重」六大調控核心

下一步，要按照中央確定的政策框架做好宏觀調控，保持經濟平穩運行，避免出現大的波動，工作中要把握以下重點。

一是更加註重處理宏觀調控與深化改革的關係。消除經濟運行中的風險根源，根本出路在於深化改革。深化改革的關鍵是能夠真正使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，讓微觀主體對宏觀調控信號更加敏感，暢通宏觀調控政策效力的傳導渠道。

二是更加註重風險防範。轉型期各類風險往往疊加，宏觀調控要把風險防範放在更加突出的位置，守住風險底線，確保不發生系統性金融風險。

三是更加註重市場預期管理。加強與市場主體的溝通交流，規範政策規則和提高政策透明度，讓市場主體能夠更好地理解政策意圖，減少不必要的誤判，避免市場出現過度波動。

四是更加註重不同宏觀管理部門的配合和協調。轉型時期的宏觀調控往往需兼顧經濟增長、就業、通脹、風險防範等多重目標，這就要充分發揮財政、貨幣、宏觀審慎等政策的協同組合作用。

五是更加註重建立健全決策支持體系。努力提升傳統統計數據質量，加快完善政府信息共享平台，充分發揮大數據低成本、及時性、客觀性的優勢，構建宏觀調控決策支撐體系。

六是更加註重國際宏觀政策協調。充分利用經濟體量增大、對全球經濟增長貢獻上升的契機，增強議題、平台和機制的創設能力，逐步完善多邊或區域的宏觀政策協調機制，營造穩定的經濟和貿易環境。

準確把握全局大趨勢

當前，社會各界對國內外宏觀經濟形勢高度關注，尤其關心經濟能否持續回穩向好、經濟增長能否穩步進入提質增效的軌道。當然，必須承認目前經濟上行動力與下行壓力仍處於一個弱平衡狀態，經濟發展的不確定性仍然較多，短期小幅波動不可避免，需要進一步夯實經濟企穩的基礎。經濟新框架需要關注經濟運行出現了一些新變化。

一是投資增速可能小幅下降。1～6月份，投資資金來源、新開工項目計劃總投資額分別同比增長1.4%和-1.2%，地方債和城投債累計發行同比下降1.7萬億元和2470億元，將對下半年基礎設施投資產生較大影響。房地產投資呈沖高回落態勢，民間投資和製造業投資回升動力不足。

二是消費缺乏較快上升的基礎。受消費升級支撐，服務消費、網路消費、智能消費出現一些新熱點，消費總體保持平穩增長態勢。但受消費率總體偏低和居民收入增速放緩的影響，消費增長缺乏持續上升的動力。

三是補庫存力量逐步走弱。一個完整的庫存周期通常延續3年到3年半的時間。從庫存周期看，下半年開始可能要進入去庫存過程，庫存帶動的短期需求力量將逐步走弱。

四是價格效應將有所減弱。PPI在今年2月份達到7.8%的高點，之後逐步回落到6月的5.5%，預計全年將延續小幅回落態勢。受此影響，上游及原材料行業利潤回升的勢頭將會放緩。

看待當前和今後一個時期的經濟增長，要有歷史視角和國際視角。只有歷史、國際視角結合，長期趨勢與短期波動結合，才能正確認識當前宏觀經濟態勢，避免對短期波動過度反應。

從后發經濟體發展歷史看，高速增長階段結束后經濟增速都會出現明顯下滑。根據后發經濟體的經驗，當工業化追趕中期階段完成即開始進入工業化後期、人均GDP達到10000～12000國際元時，以大投資、大進大出拉動經濟的發展方式難以為繼，經濟高速增長階段基本結束，此後經濟增速降幅達到40%左右時，將在中高速增長平台保持相當長一段時間。

從國際比較看，像這樣保持長期高速增長的經濟體並不多。如果按照平均增速5%以上為標準，全球能夠持續增長20年以上的只有20個左右的經濟體，持續30年以上的僅有5個。儘管當前經濟增速有所放緩，但對全球經濟增長的貢獻並沒有下降，反而是上升的。世界銀行和IMF都測算對世界經濟增長的貢獻率達到三分之一左右，這是很了不起的成就。

從短期看，經濟波動在所難免。無論什麼樣的經濟體，處於何種發展階段，經濟短期波動都不可避免。2017年經濟有望開啟平穩中高速增長新階段，但中長期平穩增長並不意味經濟增速保持一條直線，而是在一定範圍內圍繞中高速平台有所波動。

因此，不必對季度、半年甚至個別年度的經濟增速過於敏感，對短期波動要關注，但更需要保持定力。

當前，經濟轉型正在開啟下半程，經濟增長轉入提質增效軌道的有利條件逐步積累，需要堅持宏觀經濟政策新框架，保持戰略定力，完善宏觀調控和審慎管理，深化供給側結構性改革，有效管控風險，提升開放水平，培育壯大新動能，促進生產率持續回升，保持經濟運行平穩健康，以優異的成績迎接十九大。

（原載《瞭望》新聞周刊）

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2015年11月，習近平同志在主持召開中央財經領導小組第十一次會議時強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動社會生產力水平實現整體躍升。這是習近平同志首次提出供給側結構性改革的重大命題。2015年底召開的中央經濟工作會議，明確了供給側結構性改革「三去一降一補」的重點任務。2016年底召開的中央經濟工作會議、習近平同志在中央政治局第三十八次集體學習和中央財經領導小組第十五次會議上的重要講話，進一步豐富了供給側結構性改革的理論和實踐內涵，為深入推進供給側結構性改革提供了科學指南。供給側結構性改革一頭連著經濟發展新常態，一頭連著經濟體制改革並由此對接全面深化改革，融發展與改革為一體，實施一年多來顯著促進了經濟結構調整，促進了發展質量和效益提升。習近平同志深刻指出：供給側結構性改革是一場關係全局、關係長遠的攻堅戰。我們應進一步深化對供給側結構性改革的認識，牢牢抓住供給側結構性改革這條主線，努力打贏這場攻堅戰。

一頭連發展：主動適應和引領經濟發展新常態

黨的十八大以來，在國內外經濟形勢發生深刻變化的背景下，以習近平同志為核心的黨中央適時作出了經濟發展進入新常態的重大判斷。一個「新」字，恰到好處地揭示了我們身處的經濟環境已與以往大不相同，認識、把握、引領新常態成為當前和今後一個時期做好經濟工作的大邏輯。用新常態的大邏輯研判經濟形勢就會發現：

既然我們面對的是經濟發展新常態而非舊常態，那麼，立足於經濟正在向形態更高級、分工更複雜、結構更合理的階段演化的現實國情，走出一條與以往大不相同的經濟工作新路子，構建起與以往大不相同的宏觀經濟調控新格局，便是不二選擇。

既然當前經濟運行面臨的突出矛盾和問題，其根源主要不在於周期性因素和總量性因素，而在於結構性因素，是重大結構性失衡所導致的經濟循環不暢；結構性問題，供給和需求兩側都有，但矛盾的主要方面在供給側，那麼，聚焦於解決這些與以往大不相同的突出矛盾和問題，從供給側和結構調整上找出路，當然要成為宏觀經濟政策新的著力點。

既然造成這些重大結構性失衡的根本原因在於體制機制障礙，在於市場在資源配置中未能充分發揮決定性作用，在於沒有更好發揮政府作用，那麼，以改革的辦法突破體制機制障礙，實現供求關係新的動態均衡，無疑要成為宏觀經濟政策新的落腳點。

上述這些變化歸結為一點就是，相對於以往立足於總量調節、側重於需求一側，並且主要依託於政策層面操作的舊常態下的宏觀經濟管理，新常態下的宏觀經濟管理應當立足於結構調整、側重於供給一側，並且主要通過改革的方式加以實施。

供給側結構性改革的重大命題，正是在這樣的條件下、基於這樣的科學判斷而形成並演化為經濟工作的主線。這就是說，供給側結構性改革與經濟發展新常態緊密相連。正是因為經濟發展進入新常態，才必須實施供給側結構性改革；供給側結構性改革也只有立足於適應和引領經濟發展新常態，才能真正落到實處。

一頭連改革：牽引和推動全面深化改革

站在新的歷史起點上，黨的十八屆三中全會所部署的全面深化改革與以往改革的最大不同之處在於，它不是某一個領域的改革，也不是某幾個領域的改革，而是覆蓋經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制等各個領域的改革，既涉及生產力又涉及生產關係，既涉及經濟基礎又涉及上層建築，是具有系統性、整體性、協同性的全面改革。圍繞增強改革的系統性、整體性、協同性而定方向、選重點、謀布局，統籌推進重要領域和關鍵環節改革，顯然是全面深化改革躲不開、繞不過的中心議題。

既然是全面的改革，就需要對各領域改革最終是為了什麼、要取得什麼樣的整體效果進行統籌謀划。鑒於全面深化改革涉及一系列體制機制轉型，每項改革都會牽動或影響其他方面的改革，每項改革也都需要其他方面的改革協同配合，圍繞全面深化改革而提出的目標便不能僅僅覆蓋某一個或某幾個領域，而應覆蓋所有領域、統領所有領域。因而黨的十八屆三中全會將「完善和發展特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」確立為全面深化改革的總目標。

既然是著眼於這樣一個總目標全面深化改革，就需要在各領域改革的聯動和集成中選擇突破口和主線索，有重點地加以推進。的改革是以經濟體制改革為重點的，全面深化改革又是在經濟體制改革取得舉世矚目成就、社會主義市場經濟體制已經建立的基礎上啟動的。無論從哪個方面看，要在經濟、政治、文化、社會和生態文明等各領域體制改革的聯動中取得改革的總體效應並形成改革的總體效果，從而實現國家治理現代化，經濟體制改革都仍舊是具有「牛鼻子」效應的改革領域。這意味著，全面深化改革要把經濟體制改革作為牽引、推動各領域改革的重點。

既然我們已經進入經濟發展新常態，注意到了經濟發展新常態與供給側結構性改革緊密相連的客觀事實，那就不難發現，無論是推進經濟體制改革，還是推進全面深化改革，都離不開供給側結構性改革這條主線。來自各方面的信息也表明，當前經濟體制改革的大部分重點、難點要麼位於供給側、要麼出在結構上，是同供給側和結構性問題交織在一起的。比如，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這當中，無論是市場的資源配置作用，還是政府的作用，抑或是二者的協調配合，都屬於供給側和結構性的問題。由此可見，以經濟體制改革為重點推進全面深化改革，只能而且必須從供給側結構性改革入手，圍繞供給側結構性改革這條主線展開；只能而且必須將改革與發展緊密聯繫在一起，在改革中求發展，在發展中謀改革。

從供給側結構性改革—經濟體制改革—全面深化改革這一關係鏈條中可以清晰地看出，以供給側結構性改革為主線持續深化經濟體制改革，並且用改革的方法深入推進「三去一降一補」，把深化簡政放權、放管結合、優化服務改革作為供給側結構性改革的重要內容，持續增加包括制度供給在內的有效供給，是我們在經濟發展新常態下推進全面深化改革的必由之路。

防止「新瓶裝舊酒」：深化供給側結構性改革必須依靠新理念新思想新戰略

供給側結構性改革融發展與改革為一體，既體現了適應經濟發展新常態的經濟政策框架的要求，又同全面深化改革的總體部署相銜接。供給側結構性改革是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇。打贏供給側結構性改革這場關係全局和長遠的攻堅戰，異常重要、異常關鍵。

在經濟發展新常態和全面深化改革的背景下進一步深化供給側結構性改革，絕非易事。鑒於我們面臨的突出矛盾和問題已經發生變化，當下尤其需要注意並重點防範的一個問題，就是「新瓶裝舊酒」——運用慣性思維面對新形勢，複製習慣做法處理新問題；當下一項異常重要而緊迫的工作，就是全面系統地調整以往習以為常的理念、思想和戰略，把思想和行動統一到黨中央的大政方針和決策部署上來，以黨中央治國理政新理念新思想新戰略為指導推進和深化供給側結構性改革。

比如去產能。排在供給側結構性改革五大任務之首的去產能，不能等同於以往的「去產量」，更不能一味依靠政府的行政手段來實施。產能過剩是所有矛盾和問題的總根子，化解產能過剩問題是無論如何都繞不過去的重大問題。但是，去產能應當也必須立足於市場調節，把著力點放在完善使市場在資源配置中起決定性作用的體制機制上。

比如降成本。應認識到，當下降低企業稅費負擔的主要目的在於降低企業成本、提高供給質量，是結構性調整而非總量性調節，著力點落在供給側而非需求側，因而減稅降費決不能走以往的「借錢」套路——通過擴大赤字、增發國債支撐減稅降費，而應實行減稅降費與削減政府支出聯動，以政府支出規模的削減為企業降低稅費負擔騰挪空間。只有這樣，企業稅費負擔才會是真正意義上的降低，資源配置格局才能發生有利於企業的變化。

比如補短板。對於作為供給側結構性改革重要任務之一的補短板，決不能簡單採取「面多了加水，水多了加面」的方法，而應認識到製造業和服務業的此消彼長是產業結構的規律性變化；也不能單純從保增長、擴投資入手，而應認識到改善民生、做好基本民生兜底保障是亟待政府更好發揮作用的重要領域。補短板要立足於經濟發展新常態，從嚴重製約經濟社會發展的重要領域和關鍵環節切入、從人民群眾迫切需要解決的突出問題切入，既補硬短板也補軟短板，既補發展短板也補制度短板。

比如宏觀經濟政策。鑒於我們已經初步形成了以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策體系，供給側結構性改革決不能滿足於以往的「逆風行事」範式——經濟過熱的時候搞緊縮，經濟趨冷的時候搞擴張，而應擺脫政策調整的局限，將政策調整與制度安排巧妙結合，以改革的辦法實現供求關係新的動態均衡。

以上列舉幾例旨在說明：經濟發展新常態不同於經濟發展舊常態，全面深化改革不同於單純的經濟體制改革，供給側結構性改革不同於需求管理與調節。只有以黨中央治國理政新理念新思想新戰略為指導推進和深化供給側結構性改革，方能打贏這場攻堅戰，並以此推進適應經濟發展新常態的經濟政策的落實和全面深化改革目標的實現，從而推動經濟朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展。

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