調研報告 | 山東省鄒城市國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例十七

更新規劃理念 創新體制機制

——山東省鄒城市國家新型城鎮化

綜合試點評估報告（摘要）

鄒城市納入國家新型城鎮化綜合試點以來，堅持以人的城鎮化為核心、以提高質量為關鍵、以體制機制改革為動力，緊緊圍繞試點任務抓落，不斷強化組織保障，創新體制機制，敢於先行先試，新型城鎮化建設取得階段成果。

一、鄒城市總體概況

鄒城是孟子故里，是國家歷史文化名城、優秀旅遊城市、全國綜合實力百強縣市。全市總面積1616平方公里，總人口116萬，轄16個鎮街、2個省級經濟開發區、887個行政村（居）。近年來，鄒城面對經濟下行壓力加大的嚴峻考驗，堅持穩中求進、改革創新，以加速推進城鄉一體化發展為統領，以「百項重點工程」為總抓手，全力以赴穩增長、調結構、惠民生，經濟社會保持了平穩增長的良好態勢。2015年，完成地區生產總值831億元，地方財政收入67.1億元，固定資產投資417億元。今年上半年，完成地方財政收入38.9億元，增長6.1%；固定資產投資231億元，增長14.6%；完成地區生產總值445億元，增長8.2%。

二、鄒城市新型城鎮化試點工作開展情況

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堅持政策引導，積極推進農業轉移人口市民化

一是深化戶籍制度改革。制定了《鄒城市戶籍管理制度改革實施方案》，全面放開了進城落戶條件，實現農業轉移人口進城落戶「零門檻」；創新服務模式，開通了省內跨地域戶口遷移網上「一站式」辦理業務，方便外來人員落戶城鎮。

二是建立市民化激勵機制。實行農業轉移人口購房獎勵政策，自今年3月15日政策實施以來，目前鄒城市已有3003戶購房人享受獎勵，成交面積36.5萬平方米，發放獎勵資金3650.5萬元。大力支持農民工返鄉創業，成立創業大學，今年累計完成培訓4671人，實現自主擇業和就地就近就業6288人。穩妥實施「村改居」工作，推進城中村、城邊村原有居民市民化。

三是科學編製市民化規劃。啟動實施城區流動人口普查工作，編製人口市民化規劃，明確人口市民化的實施路徑和政策措施，為有序推進外來務工人員、城中村和城邊村原有居民以及其他農村地區就地轉移就業人員市民化奠定了基礎。

2

堅持多元發展，建立可持續的城鎮化投融資機制

一是健全政府性債務償還機制，將政府性債務納入全口徑預算管理，啟動編製了《政府性債務投融資管理辦法》和《政府性債務風險防範和預警管理辦法》，進一步提高了政府防範債務風險能力。

二是加強投融資管理，正在編製《鄒城市國家新型城鎮化融資規劃綱要》（2015-2020），進一步明確城鎮化融資需求和融資思路。創新投融資形式，搭建了4個投融資平台公司，成立了政府和社會資本合作中心，積極引入社會資本通過直接參与、特許權經營、設立投資基金、PPP等方式，參與基礎設施和公共事業項目建設。2015年以來，平台公司累計實施項目31個，融資到位資金65.49億元。

三是積極與國開證券公司合作，洽談設立30億元額度的「城鎮化建設基金」，切實保障城鎮化建設資金需求。

堅持三權不變，深化農村土地制度改革

開展農村地籍調查，完成216個村、5.2萬戶集體土地使用權調查和測量工作。實施農村土地承包經營權確權登記，835個村完成確權頒證，確權頒證率達97.9%，確權總面積106萬畝，頒發經營權證書20萬份。

堅持均衡發展，推動城鄉一體化建設

一是優化城鄉規劃發展布局。堅持以規劃統領全局，高標準編製完成《鄒城市新型城鎮化規劃（2015-2020年）》，啟動《「多規合一」規劃》、《鄒城市市域鄉村建設規劃》、《鄒城市海綿城市規劃》等規劃編製，實施《鄒城市城市總體規劃》修編，進一步完善了資源要素科學配置的全域規劃體系，全面拉開了城鎮化發展框架。

二是完善城鄉基礎設施配套。實施城鄉路網建設，累計投資32億元建成市域骨幹路網330公里、農村道路3400公里，同步實施了城鄉燃氣、環衛、公交一體化，為承接產業發展和勞動力轉移奠定了基礎。

三是加快城鄉公共服務均衡配置。全面實施城鄉教育「全面改薄」工作，著力解決學校「大班額」問題，2016年啟動實施了新建改擴建城鄉中國小19處、幼稚園36處，建築面積19萬平方米。

堅持全域發展，加快中小城市培育

一是全力突破孟子湖新區發展，著力打造新型城鎮化建設龍頭。堅持基礎建設、景觀打造、公共配套、產業培育一體推進，先後完成葛爐山路、西葦路、環湖路等「三橫七縱」主幹路網建設，通車裡程達25公里；同步推進百米綠廊、景觀小品、中央公園等綠化美化工程建設，建成綠化面積達50萬平米；職教園區、怡寧保障房、會展中心投入使用，王蘭、程蘭社區回遷入住，鄒城一中和第二實驗國小孟子湖校區、第一人民醫院新區分院完成主體工程，新區公共服務能力逐步增強；華茂萬商城開業運營，服務外包園區、泰和水岸等一批產業開發項目加快實施；雲之夢科技呼叫中心、浙江頤高雙創產業園、中科曙光大數據等項目簽約落地，新區發展框架全面拉開。

二是全力突破老城區擴容提質，切實增強城市綜合承載能力。圍繞基礎和公共設施完善提升，先後完成鄒魯大橋、體育中心、文化中心等重大設施建設。

三是率先突破重點鎮建設，全面提升小城鎮建設水平。圍繞打造「區域小城市」，落實擴權強鎮措施，加快太平、城前、香城、石牆等區域中心鎮建設，發揮示範引領作用。

四是全力打造美麗鄉村示範區，著力改善農村面貌。堅持鎮區、園區、林區、景區「四區」融合，實施環境整潔村、生態文明村、美麗鄉村「三村」同建，村莊硬化、凈化、綠化、美化、亮化、鄉土文化「六化」提升，道路沿線路面、水面、坡面、地面、牆面「五面」立體改造，著力提升農村面貌和群眾生活環境。

堅持創新發展，加快新型城市建設

一是實施綠色城市建設。創建國家園林城市，城區綠化覆蓋面積達到1154.8萬平米，城區綠化覆蓋率為33.6%。積極爭創國家森林城市，大力實施退耕還果還林等工程，全市森林覆蓋率達到34%。

二是實施智慧城市建設。升級數字化城市管理平台，提升城市精細化管理水平，平台運行以來，採集案件8574件，處置率達97%以上。

三是實施人文城市建設。大力實施「文化突圍」戰略，成立了孟子研究院，開展了「鄒魯歷史探源」等工程，理清了城市歷史文化脈絡；加快儒家傳統文化研修區建設，精心打造了幹部政德教育基地，累計培訓市外學員1.5萬餘人；編製完成文化建設示範區等規劃，實施「三街一區」改造等文化遺產地保護重點項目，進一步彰顯了城市文化特色。

7

堅持雙輪驅動，推動產城融合發展

堅持把產業作為城鎮化發展的基石和保障，大力實施城鎮化和產業化「雙輪」驅動戰略，真正實現「以人為核心」的城鎮化。突出發展以新技術、新產業、新業態、新模式為主的「四新」經濟，建成火炬智能裝備基地、機器人研究院等一批國家級、省級公共服務創新平台，實施了「四新」經濟試點企業32家，成功舉辦全國、全省大學生機器人大賽和（濟寧）首屆工業電商大會。

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強化機制保障，確保試點工作順利推進

鄒城把新型城鎮化工作擺在牽動全市發展全局的戰略性位置來抓，成立了由市委書記、市長任組長的工作領導小組，多次召開市委常委會、市長辦公會和專題會議，研究、部署、推動試點工作。出台了《關於加快推進新型城鎮化發展的意見》、《新型城鎮化綜合試點實施方案》，編製了《專項行動計劃》，建立了《試點項目庫》，明確了新型城鎮化綜合試點各項任務的具體目標、時間節點和實施路徑。制定了周調度、月通報、季考核等一整套工作制度和責任落實監督考核辦法，健全完善了試點工作的推進機制。先後分批次到省內、省外城鎮化發達縣市區學習考察，為試點工作探索了路子。

三、典型及需要突破領域

工作亮點

鄒城市國家新型城鎮化綜合試點工作中取得的初步成效和經驗共有9項：

一是美麗鄉村建設。

二是城鄉一體發展。

三是支持農民工返鄉創業。

四是人文城市建設。

五是小城鎮建設。

六是建設生態城鎮。

七是鎮園融合促發展。

八是創新社會治理。

九是提升城市品味與管理水平。

需要加快探索突破發展的領域

鄒城市國家新型城鎮化綜合試點工作中需要加快探索突破發展的領域共有3項：

一是「村改居」工作。改制難度大造成改制不徹底。在農村集體經濟組織改制中的清產核資、股東界定、資產量化、股權設置、配股及資產處置等重要環節或事項上，上級沒有規範性的指導性政策，存在著指導困難的問題，簡單實行「村企」分離、「經社」分離，造成改制不徹底。

二是農村土地制度改革。宅基地使用權退出增加了政府財政壓力。對於宅基地退出的獎勵資金標準是農民普遍關心的問題，獎勵標準低，群眾寧願廢棄閑置也不願意退出；獎勵標準高，財政資金難以承擔。按照鄒城市增減掛鉤獎勵30萬元/畝的標準進行匡算，每處宅基地連土地加地上附著物大概需要10萬元左右。

三是投融資體制機制改革。新型城鎮化建設資金需求大，各平台公司的資產負債率逐漸增高，部分扶持政策兌現不到位，平台公司的可持續融資能力不斷下降。民間資本的投資熱情未得以引導激發，PPP模式推廣有待進一步探索實踐。

需要完善的支持政策

為更好的推進國家新型城鎮化綜合試點工作，結合本地實際，現向國家層面提出幾點建議。

一是建議國家層面將不同類型的單項試點內容都集中到城鎮化綜合試點縣市實施，便於集中試點、集中突破。

二是建議針對試點地區出台更多優惠政策，比如，優化金融扶持政策，取消商業類金融機構向平台類公司發放項目貸款的限制；出台農村「三權」不變的具體實施意見，便於試點縣市操作、落實；出台「村改居」具體操作辦法，便於徹底推進村改居工作。