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如何正確地認識PPP項目中的政府支付責任

如何正確地認識PPP項目中的政府支付責任

有必要對PPP項目中的政府支付責任進行深入分析,以避免過度誇大政府支付責任負擔,並應正確認識到規範PPP項下的政府支付責任不等同於政府債務,但該支付責任也具有嚴格的法律約束力。相關法律政策框架強化了對政府履行支付責任的約束,以保障社會資本參與PPP項目的合理利益。

作為提升公共服務供給質量和效率、鞏固和增強經濟持續增長動力的有效舉措,PPP項目越來越得到各級政府的高度重視。截至2016 年12月末,全國PPP綜合信息平台項目庫入庫項目達11260個、總投資額13.5萬億元。得益於PPP改革理念的普及、示範項目的帶動、機構能力的提高和配套政策的支撐等因素,PPP項目落地速度越來越快,上述入庫項目中籤約落地1351個(項目落地數是指PPP項目執行和移交2個階段的項目數)、投資額2.2萬億元,落地率31.6%(項目落地率指執行和移交2個階段項目數之和與準備、採購、執行、移交4個階段項目數總和的比值)。

但由於目前稅費收入作為政府購買公共服務支付對價的主要部分,導致了政府付費和可行性缺口補助兩類PPP項目的佔比達到六成左右,引發了社會上對PPP項目中政府支付責任或有風險的顧慮,擔心政府未來按合同支付履約的能力,或誤認為這將加重部分地方政府性債務。這不利於公眾正確了解PPP項目中的政府支付責任,也會對產業和金融資本投資PPP的積極性產生一定的不利影響,因此有必要對其進行深入分析,以避免過度誇大政府支付責任負擔,並應正確認識到規範PPP項下的政府支付責任不等同於政府債務,但該支付責任也具有嚴格的法律約束力,相關法律政策框架強化了對政府履行支付責任的約束,以保障社會資本參與PPP項目的合理利益。

不應過度渲染PPP項目中政府支付責任

根據財政部全國PPP綜合信息平台數據,截至2016年度底入庫項目總投資達13.5萬億元。PPP項目的發展確實快速,也因此有人擔心這輪盛宴過後會不會又是一地雞毛,而政府將為此背上長期沉重的負擔,甚至會在某一個時間點產生政府集中支付義務而導致債務風險。該擔心有一定的道理,但我們應注意到,13.5萬億元項目中處於識別階段的投資額為6.71萬億元、準備階段的為3.04萬億元,兩者佔比超過了70%;落地簽約正式投資的目前僅2.2萬億元。

一方面,處於識別和準備階段的項目未必能完全通過PPP模式落地。如果項目通過PPP模式不能降低成本或提高效率,或者政府支付責任超出了財政承受能力以及後續不符合相關政策要求的話,將無法繼續採用PPP模式實施。即使在財政部第一批和第二批示範案例中,也有9個項目因此調出。

另一方面,政府支付責任將嚴格置於財力可承受範圍。《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)明確,每一個區域內各年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,包括政府股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等,佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。也就是說,這些項目通過相關論證進入實施階段后,將會在一個中長期內逐步落地併產生政府的支付責任,這就不會導致政府支付責任的集中爆發、也不會引發政府或有債務的支付風險。

PPP項目政府支付責任並不等同於政府債務

對於規範的可行性缺口補貼或政府付費PPP項目中,政府基於公共服務的績效向項目公司按期支付相應費用,由行業主管部門將需要從預算中安排的PPP項目支出責任按照相關政府收支分類科目列入支出預算。也就是說,PPP項目公司將基於所提供公共服務的績效獲得政府相應付費或補貼,政府的支付責任並不是固定或必然的。

根據《政府會計準則——基本準則》第三十五條,「(二)該義務的金額能夠可靠地計量」時才將政府的現時義務確認為負債。同樣,《國際會計準則第37號——準備、或有負債和或有資產》規定了,或有負債包括的企業現時義務「金額不可以足夠可靠地計量」。

而通過上述分析可知,PPP項下政府支付責任取決於項目公司的服務績效,支付義務並不能在合同訂立時可靠準確地測量,因此不應將PPP項下政府支付責任等同於負債,充其量只能確認為政府的或有負債。這也是PPP項目與BT、明股實債、固定回報等變相融資項目的主要區別,以防借PPP名義舉借政府債務。

同時,《預演算法》及相關規章對於政府債務及舉債程序等均有明確規定,除法律規定外的相關政府舉債或擔保等,都不應視為政府債務。近期社會上反響強烈的部分省市和部委違法違規舉債、擔保的事件,主要問題也在於上述部門違反《預演算法》而實施的不規範舉債行為。相應要求我們應充分遵照政策要求推進PPP項目落地,既能避免類似於上述的違規風險,也能充分發揮PPP的體制機制優勢。

應強化對於政府支付責任的約束

首先,PPP項目中政府支付責任具有嚴格的法律約束力。

需要指出的是,有些社會資本認為,如果將PPP項下的政府支付責任確認為政府債務,將有助於穩定社會資本參與PPP的信心。而根據相關規定,PPP項目中政府支付責任雖不是債務,但具有嚴格的法律約束效力。《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)中明確,PPP項目中政府跨年度財政支出責任需納入中期財政規劃並報本級人民政府審核,以保障政府在項目全生命周期內的履約能力;且下一年度財政資金收支應納入預算管理,報請財政部門審核后納入預算草案,經本級政府同意后報本級人民代表大會審議。預算經過同級人大審查和批准后將具有法律效力,各級政府都必須嚴格地據此履行PPP合同中政府各項支出責任。可見,納入預算的政府支付責任具有法律約束力,可以很好地穩定社會資本參與PPP的信心。

其次,應規範推進PPP項目實施以確保社會資本合理利益的法律保障。

合法合規地推進規範PPP項目實施,對政府而言可以充分發揮PPP相關體制機制優勢,鼓勵具有運營、管理優勢的社會資本,在項目全生命周期內充分發揮主觀能動性以提高項目效率;對於社會資本而言,更重要的則在於避免項目違規實施的風險,確保自身合法利益納入法律保障。

尤其是在目前地方政府實際訴求與政策規範要求有一定差異的情況下,PPP項目的落地更應避免踩政策紅線,特別是之前提到的通過偽PPP變相舉借政府債務,削弱PPP作為地方政府「新融資工具」的衝動。PPP項目實施過程中應突出「激勵相容、提質增效」的績效目標,明確細化項目績效指標考核體系,覆蓋PPP項目全生命周期,確保PPP項目經得起檢驗,依法合規地保障社會資本利益。

最後,應加強信息監控披露以增強對政府履約支付的信心。

全面、真實、持續地監控和披露PPP項目中政府支付責任相關信息,接受項目相關方和社會公眾的檢驗,可以打消對政府支付責任的各種疑慮,極大增強各相關方尤其是社會資本的信心。

一方面,應監控披露PPP項目全生命周期內各階段的政府支付信息。持續地監控項目前期方案、採購結果、運營中政府按績效支付情況等信息,並予以公開披露,可以約束地方政府按合同支付,充分展示地方政府的履約意願和履約能力,也能倒逼優化項目前期方案以提高財政資金使用效率。

另一方面,應全面披露地區內所有PPP項目的全部政府支付責任。尤其是未進行財政承受能力論證的項目,規避了相關論證要求,實施將更為便利,但將會增加項目實施過程中的風險。這其中可能會有一些完全的使用者付費的項目,但項目最低需求量的保障以及合作周期內一些或然事件發生等,都會增加政府支付責任,如果未納入預算得不到保障,也極有可能影響到公共服務的提供、甚至導致項目失敗。因此,有必要將所有PPP項目全部的直接、或有的支付責任全面披露,既利於社會資本進行商業評判,也利於社會各方客觀地了解相關信息。

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