貴州司改紀實｜勇當司法改革排頭兵

——貴州省貴陽市花溪區法院司法改革紀實

2015年1月起，作為全國、全省第一批司法體制改革試點法院，貴州省貴陽市花溪區人民法院正式拉開了司法改革的大幕。

如今，兩年多的時間已經過去，花溪區法院「以法官為中心」的審判權運行機制改革，推行「法官+法官助理+書記員」的辦案團隊管理模式，初步完成人員分類管理工作、員額法官遴選等工作，改革新機制運行平穩有序，審判質效取得了良好成效，得到了中央政法委和最高人民法院的肯定。中央電視台等中央、省、市媒體先後報道70餘次，各級領導視察調研60餘批次，省內外交流學習的兄弟法院200餘家，引起社會廣泛關注。

以案定員構建新型審判團隊

據了解，原花溪區、小河區行政區劃調整后，現花溪區法院轄區面積964.32平方公里，轄11個鄉鎮、18個社區（含貴安新區直管鄉鎮部分），人口62.61萬人。全院現有班子成員6名，內設機構17個，派出人民法庭4個，巡迴法庭1個。編製107人，實有幹警100人。其中：法官62名，佔62%；中共黨員71人，佔71%；少數民族幹警20人，佔20%；女性幹警48人，佔48%；在派出法庭工作22人，佔22%；具有大學部學歷72人，佔72%，具有研究所以上學位19人，佔19%。全院受理案件情況：2012年受理2072件，2013年受理4099件，2014年受理5085件，2015年受理7017件，2016年受理案件過萬件，受案趨勢呈突破式增長。

在這種背景下，作為第一批司法改革試點法院，花溪區法院的幹警們沒有太多時間細細思量這個改革將會給自己帶來怎樣的影響，院長吳莎也來不及去其他試點法院考察學習。

吳莎回憶，自從得到司改的確切消息后，她就沒閑著。

此次司法改革的一大重點是實行法官員額制。過去，有助理審判員以上職稱的法院工作人員便可以被稱為法官，但司改后辦案人員分為法官、法官助理和書記員。實行法官員額制后，僅有不超過39%的原法官能夠入額。

「針對改革試點方案中法官、審判輔助人員、司法行政人員佔比分別為39%、46%和15%的情況，我們對近三年來一萬餘件各類案件的單位辦案時間進行測算，綜合考慮案件總數、類型等因素確定法官飽和工作量。縱向上，科學設置法官員額進出機制，對案件數量、法官經驗、個體績效、信息化程度進行定期評估，科學增減法官員額數。橫向上，根據區域差別、案件類型、辦案時間、審判質效、難易係數等大數據反映的特點和趨勢，及時調配員額總數和崗位，最終30名法官通過遴選成為全省首批員額法官。」吳莎說。

接下來，吳莎面臨的問題就是如何搭建審判團隊。花溪區法院現有的組織架構要作徹底改革，要去庭室化，搭建由主審法官、法官助理和書記員組成的審判團隊來處理案件，而且通過團隊來分配人、財、物，如獎勵資金、車輛等。

為了解大家的情況和想法，吳莎找全院95名幹警作了一對一談話。

吳莎發現，面對審判組織架構的改革，法官們幾乎都是「蒙的」。在這個時候讓法官和法官助理們雙向選擇搭建團隊，吳莎覺得不太現實。和未來的審判團隊成員們聊天時，吳莎問得格外詳細——有沒有結婚、孩子多大乃至於開車技術怎麼樣。詳細了解后，再由法院黨組「拉郎配」，讓法官和法官助理「強弱互補」，按照「主審法官+法官助理+書記員」為「1+1+1或1+1+2或1+2+2」兩種模式組建20個辦案團隊，將法官、審判輔助人員、司法行政人員的比例分別控制在30%、58%、12%，確保88%以上的人員在辦案一線。

2016年，花溪區法院根據試點工作經驗，抽調兩名員額製法官分別在院機關和第四人民法庭（原小河巡迴法庭）組建兩個送達程序團隊，探索對民商事案件進行集中送達，並開展訴訟保全和庭前調解工作。2016年1至9月，送達程序團隊累計完成送達案件2239件，送達率達90.14%，完成保全工作297件，成效十分顯著。

在遴選法官構建新型審判團隊的同時，花溪區法院還積極優化法官隊伍，目前已形成以36至49歲法官（共16人，佔比53.33%）為主力的高素質法官隊伍。

以案定責重塑審判權運行模式

司法責任制是本輪司法改革的「牛鼻子」，為破解案件逐年遞增、法官整體素質不高等難題，有效保證案件質效，花溪區法院認真落實司法責任制，劃出嚴以用權的紅線，嚴格規範法官從業行為，將司法權力關進位度的籠子。

據吳莎介紹，花溪區法院主要從三方面開展相關工作：

首先，明晰審判團隊權責清單。明確法官、法官助理和書記員崗位分工。在審判團隊的運作模式中，法官是「靈魂人物」，主要負責庭審、法律研判和團隊管理，審判效率大大提升。法官助理在法官授權下主持調解，組織召開庭前會議、提煉訴訟焦點，在法官指導下擬寫裁判文書，將法官從大量的接待、送達、排期、調查、保全等法律和行政事務中擺脫出來。書記員負責完成審判活動記錄、協助完成卷宗整理歸檔等工作。

其次，力推全程監管案件流程。立足破除審判權行政化，將改革前的審管辦、審監庭、監察室、研究室合併建立審判管理團隊，以建立案件質量評查、法律文書上網評查、案件留痕評查、庭審巡查、發改案件分析、信訪投訴分析六大監督制度為抓手，對案件流程進行全程監管，既考核法官審判業績，更強化對法官的廉政監督，避免簡單放權可能帶來的權力失控現象。審判管理團隊全年開展庭審巡查108件次，評查案件5015件，評查上網法律文書2801份，案件回訪24人次，約談法官62人次。

最後，注重優化配置審判資源。改革后，案件審批權由原先的院、庭長下放給法官，全部裁判文書均由法官本人簽發並對所判案件終身負責，真正做到「誰裁判，誰負責」。同時，明確界定院、庭長行使審判權的方式，副院長、審判委員會委員、庭長進入法官員額必須親自辦案，實現審理權與裁判權的統一。通過一系列行之有效的措施，花溪區法院真正實現了「讓審理者裁判，由裁判者負責」。據了解，僅2015年,花溪區法院的年度考核與往年格外不同,28人次因為審判程序、辦案不規範等問題被問責。2015年8月,法官王曉琳在審理一起離婚房產糾紛案件時疏忽大意將一位出資人漏列,「漏列當事人是程序錯誤,就算判決結果正確,那都是錯誤的。」隨後,上級法院將此案發回重審。王曉琳的這一過錯被記入業績檔案。

「法官的過錯不僅與晉職晉級及薪酬保障掛鉤,嚴重的將面臨被法官遴選委員會取消法官資格的懲罰,違法的將受到法律制裁。」吳莎說。

為了保障「責、權、利」一體的審判權運行機制，花溪區法院積極轉變審委會職能，建立法官聯席會議制度，制定了《花溪區人民法院審判委員會議事規則》，明確改革后審委會的主要工作職能為總結審判經驗、加強宏觀指導，除法律有特別規定外，原則上一律不討論個案。針對重大、疑難、複雜案件，法律適用有衝突的案件，合議庭存在較大分歧的案件，以及同類型需要統一裁判尺度的案件，通過召開法官聯席會議的方式為法官提供諮詢性意見。

吳莎強調，法官聯席會議制度一般只對案件法律適用問題進行討論，不實行表決制度，參會人員只提供參考意見，由主審法官自主決定是否採納討論意見，案件最終裁判結果仍由法官獨立作出。

以案定補激發改革活力

本輪司法改革，法官職業保障始終是個繞不開的話題。為破解基層法院案多人少、人才流失、乾和不幹一個樣、干多干少一個樣等困境，花溪區法院積極探索與法官職務相配套的薪酬制度，並向一線辦案人員傾斜，激活考評機制實現效能最大化，全面調動工作積極性。

為此，花溪區法院在獎懲機制方面做足了功夫。吳莎介紹，花溪區法院制定了《司法改革試點期間辦案績效考核辦法(試行)》，明確「以案定補」的原則、項目、標準、計算方法和各類人員分配比例、各類案件辦案成本核算以及績效定補扣減的條件。如依照民商事、刑事、行政、執行等案件實行不同補貼標準，其中民商事案件依類型不同給予50至400元的辦案補貼等。

在此基礎上，花溪區法院不斷細化獎懲規定。試點期間採取「現行工資收入＋辦案補貼」方式進行獎勵，對各團隊、各序列人員數量、辦案質量、辦案效率、辦案效果等進行綜合考評，多勞多得、勞好多得，激發辦案活力。將辦案補貼水平與法官專業等級、資歷、辦案數量、質量及綜合效果掛鉤，團隊內部獎勵比例基本為5︰3︰2，適當提高法官待遇水平。

同時，花溪區法院明確懲處措施。在辦案績效考核辦法中用專章共21條規定懲處的詳細情形並嚴格執行，同時將案件指標細化到當庭裁判率、當庭送達率等具體審判質效指標，辦案團隊有違反或未達標的均不能享有補貼，並按3至5倍不等的比例倒扣辦案補貼，同時追究應負的其他辦案責任，做到獎懲并行、獎罰並重。通過實打實的獎懲，在全院形成你追我趕、爭先創優的工作氛圍，更加激發改革活力。

目前，根據花溪區法院的統計，司改后，員額法官每月工資平均上漲了2000元，法官助理的月薪平均上漲了1200元，書記員的月薪平均上漲了800至1000元。

當思考者：為改革建言獻策

據了解，花溪區法院在積極按照中央要求落實各項司法改革的同時，還爭當思考者，從基層法院的角度出發，結合司改過程中遇到的實際問題，積極思考對策，真正承擔起了改革試驗田的責任。

比如，司改過程中的人員分流問題。按照中央政法委的批複比例，花溪區法院在司法改革試點期間及五年改革過渡期的法官員額為35人。按照上級法院不能一次用完法官員額比例的要求，花溪區法院首次選任了30名主審法官。但花溪區法院目前具有助理審判員以上法官職稱的人員為62人，按照司法改革要求，在2015年至2019年五年改革過渡期內，法院要分流和消化現有法官職稱的人數為27人，但這五年花溪區法院只有1名法官退休，法官人員分流的工作難度極大。

吳莎表示，法官分流工作涉及面廣且十分敏感，直接影響隊伍的穩定，事關司法改革試點工作成敗大局。目前，我院50歲以上的幹警有15人，佔全院幹警的16.67%，其中10人為審判員，佔全院47名審判員的21.28%，該部分人的思想狀況有兩種：極少數的人認為如果改革工作需要，自己符合條件，加之待遇方面有保障，可以參加主審法官遴選；大多數人認為自己的能力、水平和經歷已不適應審判工作需要。這部分老法官和幹警對司法改革工作持觀望態度，如有優待退休政策和政策傾斜可能會選擇提前退休。對此，一方面，我們將繼續開展思想動員，紮實做好每一位幹警的思想工作，促使幹警及時轉變觀念，提高認識，找準定位，積極投入司法改革工作中。另一方面，建議上級法院加強同組織人事部門的溝通與協調，盡量在司法改革工作中對人的問題做一些政策上的考慮和傾斜，通過建立科學的退出機制妥善解決這部分人的退出或轉崗問題，讓更多學歷高、能力強、熱愛審判工作的法官特別是中青年精英儘快走上主審法官之路，為順利穩妥推進司法改革工作做好鋪墊。

此外，司法能力問題也不容忽視。花溪區法院32名一線審判人員，今後預計要承辦並消化近萬件案件。然而目前，花溪區法院法官年齡斷層嚴重，骨幹法官少，中間力量薄弱（一線辦案審判員在35至45歲之間僅7人；具有五年以上審判經驗的法官15人；審判經歷在五年以下的法官為17人，其中審判員8人、助理審判員9人）；同時，由於過去長期收案少，面對案件翻番的客觀實際，一些幹警在政治思想、作風建設、業務能力上跟不上發展的節奏，特別是因長期疲於應付案件，加之獎懲跟不上、培訓跟不上，法官的司法能力問題成了制約法院科學發展、影響司法公正權威的主要原因。因司法能力不足，一部分幹警對今後的審判工作底氣不足，怕承擔責任。

「對此，我們建議：一要健全和完善案件審判內部監督機制，突出主審法官、合議庭辦案責任制，形成權責統一、權責明晰、權力制約審判權運行機制，進一步規範法官司法行為；二要建立獎懲機制，制定更符合司法審判規律的獎懲制度，強化業績考核作用，讓法官自覺提高司法技能和業務能力；三要加大學習教育培訓力度，通過採取定期培訓、組織研討班、召開專題講座等多元化、多層次的教育方式，增強法官培訓的針對性、實效性，為法官及時充電，增加業務知識的儲備，促進法官司法能力的提高。」吳莎說。

此外，針對司改過程中遇到的監督機制和職業保障問題，花溪區法院也都進行了非常有意義的探索，相信花溪區法院積累的這些寶貴經驗，一定會助力全國法院系統司法改革的順利完成。