最高人民法院發布《中國環境司法發展報告（2015-2017）》

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7月13日，最高人民法院召開新聞發布會，發布《環境資源審判（2016-2017）》（白皮書）及《環境司法發展報告（2015-2017）》。最高人民法院黨組副書記、副院長江必新，全國政協社會和法制委員會駐會副主任、最高人民法院環境資源司法研究中心學術委員會主任呂忠梅，最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林出席發布會並介紹相關情況，最高人民法院新聞發言人林文學主持發布會。

以下是全國政協社會和法制委員會駐會副主任、最高人民法院環境資源司法研究中心學術委員會主任呂忠梅對《環境司法發展報告（2015-2017）》（綠皮書）主要內容的簡要介紹。

2016年7月27日，在最高人民法院發布《環境資源審判（白皮書）》之後，由我代表「環境司法專門化研究」課題組發布了《「環境司法專門化研究」調研報告》。該報告以對環保法庭成立以來的調研和環境裁判文書的分析為主要內容，系統梳理了的環境審判工作，也指出了環境資源審判工作中出現的一些問題，並有針對性的提出制度和政策建議。這個研究報告的參與者由環境法學者和從事環境司法工作的法官組成，以課題研究的方式進行，具有較為鮮明的學術研究色彩，所以我們將其稱之為《綠皮書》。我以為，《白皮書》和《綠皮書》同時發布，既可以對環境資源審判工作的客觀情況和真實進展從兩個不同的視角予以審視，建立實踐與理論相互呼應相互促進的良好機制；也是對環境資源審判機構與環境法理論研究基地和環境司法實踐基地共同發展、實踐與理論相得益彰的良好態勢的一種生動展示。

去年的報告發布后，最高人民法院環境資源司法研究中心於2016年8月組成了「環境司法發展研究」課題組，為持續關注環境司法的理論與實踐進展，發布新的報告展開了研究。目標是通過對環境資源司法的「近距離」、「全方位」、「長時期」觀察，發現環境司法的規律，探究影響環境司法的因素，抽象環境審判理論，一方面為環境司法實踐提供支撐，另一方面也為理論研究積累資源；同時，也為環境法學家和環境法律家的養成提供「陽光」和「雨露」。

今年，我們將報告正式定名為《環境司法發展報告》並準備在今後每年定期發布，報告的內容擬定分持續觀察、重點分析、特別關注等幾個部分。持續觀察部分的內容相對固定，重點在對於已經建立的觀察指標持續跟蹤，通過多年累積性研究，探究環境司法的規律性和持續改進方向；報告的重點分析、特別關注等部分，將根據當年實際情況確定，重點在深度觀察持續跟蹤過程中發現的問題、新的環境資源司法政策或司法舉措實施情況、演變為社會熱點或「輿情」的環境資源案件或者審判過程等等。

今天我們在這裡發布的是《環境司法發展報告（2015-2017）》（綠皮書）的簡本，大約有整個報告的1/3的篇幅和內容。報告全本我們將在近期提交出版，也敬請大家持續關注。

來自於清華大學、武漢大學、重慶大學、中南財經政法大學、中南大學、海洋大學、社會科學院法學研究所、內蒙古自治區高級人民法院等單位的14名學者、法官和研究所參與了調研和報告撰寫。報告在觀察視野上，立足於對環境資源審判情況的全面觀察，力求反映2015年至2017年全國環境司法的普遍樣態與進展情況。我們利用裁判文書網、北大法寶、法律法規信息庫等資料庫和網路資源，收集了大量的裁判文書和案例；同時，通過走訪調研、座談交流、學術研討等方式，獲得了許多寶貴的研究資源。以這些資料為基礎，分別以統計分析、規範分析、比較分析等方法，力圖揭示環境司法建設進程中的重點與亮點。

報告的第一部分為總體觀察篇，主要是從宏觀和全局的角度對環境司法2015年到2017年的總體情況予以回顧和總結。

一是以去年建立的觀察「環境司法專門化」的五個「哨點」為基礎，採取逐年對比方式，發現環境審判機構發展有序、環境審判機制有效運行、環境審判程序可操作性增強、環境審判理論發展迅速、環境審判團隊建設加強，足見環境司法專門化前行順暢。

二是通過對最高人民法院發布的81起環境典型案例的觀察，發現最高人民法院充分發揮指導全國環境資源審判工作的職能，創造性的運用案例指導方式，在促進環境訴訟的類型化方面取得明顯成效，是在成文法條件下建立判例規則的有益探索；

三是針對環境司法專門化過程中存在的一些不足，提出了儘快建立《環境公益訴訟審判規則》和《環境訴訟程序規則》等環境司法規則，以司法實踐推動環境法典編纂、系統解決環境權益保障的法律依據問題等政策和法律建議。

報告的第二部分為重點分析篇，主要通過對近三年來的裁判文書進行統計分析，觀察環境民事、環境行政案件、環境刑事案件、環境公益訴訟案件的審判情況。

一是選擇了《侵權責任法》生效以來的3761份環境侵權裁判文書，分析發現環境侵權案件數量基本平穩、地方法院受理環境案件數量的多少與當地的經濟發展程度沒有直接聯繫、環境侵權案件的勝訴率保持較高水平、環境侵權的案由規定作用非常有限。表明當前的侵害行為立法還不能完全適應環境侵權案件裁判的需要，一方面是環境權益損害融入傳統損害救濟體系難度較大，另一方面是專門的環境立法供給不足。對此，應客觀認識民法與環境法屬於兩個不同的規範領域，在民法典編纂過程中完善侵權責任法的同時，制定專門的《環境責任法》。

二是選擇了2012年以來的環境行政裁判文書，分別從環境行政審判的整體狀況和環境行政訴訟結構化的分析兩個角度進行了分析。整體上看，環境行政案件類型多元、內容複雜，具體表現為案件數量總體較少、行政處罰類案件一支獨大、訴訟參加人類型相對集中、裁定是主要的結案方式、定案證據單一、實體法適用率較低、被告勝訴率較高等等。通過結構化分析，發現原告以自然人為主、律師代理比例較高、基層環保部門是主要的被告、案件多發生在東中部地區、環保行政執法呈現集中時間段、罰款是最主要的執法手段等等。對此，必須完善環境行政訴訟制度，破解環境行政機關依法行政的難題。

三是選擇了近三年的刑事裁判文書，對環境資源犯罪中的6個重點罪名進行了細緻的研究、10個非重點罪名進行了初步的研究。發現在《刑法》已經規定的環境資源犯罪中，有些罪名沒有案件，主要是擅自進口固體廢物罪，非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物製品罪；有些犯罪極少發生，主要是非法處置進口的固體廢物罪，非法採礦罪，破壞性開採罪，非法佔用耕地罪；有些犯罪區域差異明顯，主要是非法捕撈水產品罪，非法採伐、毀壞國家重點保護植物罪；有些犯罪持續高發，主要是污染環境罪，盜伐林木罪，非法佔用農用地罪；有的犯罪與相關罪名正向關聯，如非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。總體上看，環境資源類犯罪發案率不均衡、入罪方式單一、刑罰配置整體偏輕，應該有針對性的完善刑事立法，提高環境刑事司法的專門化程度，同時進一步優化環境資源的行政管理。

四是選擇了新《環境保護法》實施后的208例環境公益訴訟案件的裁判文書進行統計分析。發現案件涉及多個環境要素，案件的地域分佈不均衡，檢察院成為提起環境公益訴訟的「絕對主力」；特別法人漸成環境公益訴訟的主要被告，共同被告逐漸增多；判決結案率和調解率較高、審理周期明顯縮短，原告勝訴率高。反應出環境公益訴訟的健康發展，審判能力與水平的平穩提升，但也存在公益訴訟案件類型化不足、訴訟程序規則不能滿足審判需求等問題。對此，應充分發揮司法解釋的功能，科學設計環境公益訴訟程序規則，建立科學合理的環境公益訴訟制度。

報告的第三部分為特別關注篇，主要是對涉海環境案件的審判情況和檢察機關試點環境公益訴訟情況進行了全面觀察和理性檢視。

一是通過對近年來涉海環境案件審判的情況進行了全面梳理，發現海事法院積極受理涉海環境案件，受案範圍不斷擴大、案件類型逐漸明確；涉海環境案件審判中權益損害案件佔比較高、受案法院相對集中，總體態勢良好；涉海環境民事案件以私益訴訟為主，行政案件較為少見，海事訴訟特別程序適用有限。由於涉海環境案件包含利益的複雜性需要司法尺度的統一、國家主權或主權權利的行使需要特殊的程序設計、海洋環境資源的權利化和損害範圍的可量化程度足以培育固定案源，應進一步研究涉海環境案件審判的專門化問題。

二是通過系統梳理和分析94起案件對檢察機關提起環境公益訴訟情況進行理性檢視。發現：檢察機關試點的任務基本得以落實，從嚴控制案件的數量，以探索訴訟規則為重點，工作重心下移至基層檢察機關，提起訴訟的總體態勢平穩向上；試點取得了預期成效，訴前程序發揮了督促履職的重要作用，行政公益訴訟規則基本形成，基層行政機關及其工作人員違法行為及不作為受到追究，檢察機關提起環境公益訴訟的能力得到提升，等等。但也存在檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位不夠明確、由於法檢兩院司法改革推進不同步形成的環境公益訴訟案件管轄、公益訴訟案件與行政案件和刑事案件的銜接等問題。這些問題，應在下一步兩院依照新修改的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》制定檢察機關提起公益訴訟的相關司法文件中予以明確。

報告的第四部分是附錄，主要收錄了環境立法、司法解釋、生態文明體制改革政策目錄，最高人民法院發布的環境指導案例、典型案例目錄，環境公益訴訟案件統計，檢察機關試點環境公益訴訟案件統計等。

朋友們，當今，已進入全面建成小康社會的攻堅階段，生態文明建設既是全面深化改革的重要環節，也是全面依法治國的重要內容，運用法治思維和法治方法推進生態文明體制改革、補齊「生態短板」也是當代環境法的歷史使命。在完成這個使命的過程中，環境司法的功能不僅只是處理糾紛本身，還在相當程度上具有引導新的社會關係形成、促進生態文明體制改革深化的功能。在這個意義上，通過對環境司法的觀察，既可以從當事人是否在案件的裁判中感受公平正義的角度評價環境法對社會秩序的維護和調節作用，發現環境法制定、環境法執行和環境法遵守中存在的不足；也可以從環境司法機構、環境司法程序、環境司法裁判規則、環境司法效率等運行現狀等方面評價環境司法體制和工作機制的合理性與有效性，找到更好發揮環境司法維護社會公平正義功能的途徑與方法。我們能夠以自己的研究成果，為環境司法的進步，貢獻綿薄之力，倍感榮幸。

我們深知，環境司法的發展離不開大家的共同努力。我們期待，環境司法就像《綠皮書》的封面一樣，從幼芽長成大樹，最終成為一片森林！讓我們從點滴做起，把「綠色發展」的種子灑滿人間！

攝影：程國維

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