履職 | 創新機制 改進方法 發揮政協在基層協商中的作用

基層協商是協商民主的重要形式之一，關係到人民群眾的直接利益和基層社會的和諧穩定。中共中央《關於加強社會主義協商民主建設的意見》，提出了新形勢下社會主義協商民主的七種協商形式，即政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商。事實上，在區縣以下，政協協商和基層協商在某些領域、某些範圍具有一致性。如何把政協協商融入基層協商，實現政協協商與基層協商的有機銜接，推動協商民主工作向縱深發展，是一個新課題，值得深入研究。

深刻認識基層政協與基層協商的關係

對基層政協的作用和定位，目前為止沒有專門的界定。政治設計中對人民政協的角色定位是「社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構」。作為一種重要渠道，人民政協是各黨派團體和各族各界人士大團結大聯合的組織，涵蓋了包括共產黨在內的9個政黨、8個人民團體、56個民族、5大宗教、34個界別，是各協商渠道的交匯點；作為專門協商機構，政協擁有3000多個各級組織、60多萬委員，是最具專業性的協商組織。具體到區縣以下基層政協的地位，從組織層級與結構安排看，基層政協處於人民政協組織系統的底層，是政協組織在基層履行職能、發揮作用的重要平台和組織載體，是人民政協工作的重要抓手，是基層黨委政府與各黨派、各界別、各階層群眾溝通聯繫、交流對話的重要紐帶和橋樑；從功能作用與職能安排看，基層政協立足地方工作實際需要，行使政治協商、民主監督、參政議政職能，是基層黨委政府的智庫。涉及人民群眾利益的大量決策和工作都發生在基層，黨和政府需要落實的政策要靠基層組織去推動，而基層政協組織和政協委員又最能做知民情、解民憂、暖民心的工作，對緩解底層矛盾、鞏固執政基礎、促進社會和諧作用重大。

基層協商民主涉及鄉鎮街道、行政村和社區以及企事業單位等。中高層的政協民主主要注重於國家或地區層面的方針政策，所要解決的是比較宏觀的大問題，而基層協商民主關注的事情更細化、更全面，大到鄉鎮城鎮規劃、污水治理，小到社區衛生、居民子女擇校費等等，都屬協商議題。習近平總書記強調：「涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商於民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商」「涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。」基層協商具有參與主體的平等性、協商內容的廣泛性、公民參與的直接性、實踐形式的多樣性等特點，是協商民主建設的重中之重。

上述基層政協的組織定位和基層協商民主的特點決定了基層政協在基層協商民主中處於至關重要的地位。一方面，協商民主的形式是「商量」，要商量，就必須要有合適的組織者和平台。就政治體制中機構組織的特點看，黨委是領導機構，人大是權力機關、立法機關，政府是行政機關，法院、檢察院是司法機關，只有人民政協是專門聽取各黨派團體和各界代表人士以及人民群眾意見建議的協商機構。政協人才薈萃，智力密集，代表性強，信息量大，既能夠深入研究一些重大的、深層次的問題，又能夠反映各方面群眾的意見和要求，且政協位置超脫，能夠比較客觀地提出意見和建議。所以在基層協商中，政協是基層黨委、人大、政府機構與基層人民群眾進行「商量」的最合適的「中間人」，天然具備充當基層協商組織者和平台的條件。另一方面，隨著社會主義市場經濟的深入發展，政協委員的構成發生了顯著變化，有些政協委員來自最基層的鄉鎮(街道)和企業，直接面對基層群眾和具體工作，看群眾問題最清，開展協商民主也最直接。政協可以利用政治上具有廣泛的包容性這一優勢，把基層所在區域內所有的利益群體、社會階層都納入工作範圍，通過聯繫基層各界人士，反映社情民意，凝聚多方智慧，推動基層社會組織與公民積极參与國家政治生活，從而推動基層協商民主發展。因此，基層政協應該成為提升基層協商民主實效的根基和關鍵。

創新工作機制和方法，

發揮政協在基層協商民主中的作用

習近平總書記強調：「社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。」近年來，許多地方的區縣政協以改革創新精神積極探索人民政協推動基層協商民主的有效做法，取得了大量的成功經驗，但也存在著一些短板，如缺少參與基層協商的機制、基層工作要求剛性不足、缺少反饋追蹤機制等。這些短板不僅挫傷了委員建言獻策的積極性，也降低了委員在基層群眾中的信任度。要發揮政協在基層協商中的作用，需要從完善制度、釐清職能入手，創新政協參與基層協商的工作機制，改進政協委員進社區的方法，同時加強對政協委員本身的管理，加強對政協委員參與基層協商工作的考核評價。

1

近年來，為加強基層協商民主建設，不少地方如江蘇泰州、蘇州，浙江杭州，廣東廣州、佛山等等都設立了街道（鄉鎮）政協工作委員會，依託街道基層組織開展活動，在推進基層協商民主方面成效顯著。從這些地區目前取得的經驗來看，政協工作向基層延伸是可行的。具體來說，即在區縣政協以下，設立街道（鄉鎮）政協工委，在區縣政協和街道（鄉鎮）黨工委領導下組織委員開展經常性活動；明確基層政協職能，圍繞「當好基層黨委政府的參謀助手、監督基層政府落實和改進工作、調研收集和表達社情民意、引導基層群眾參政議政」等職能開展工作。

在建立機構、釐清職能的同時，要建立和完善基層政協工作機制，包括政協各小組與基層政府各部門的對口協商機制、重點議題與政府部門協商機制、政協與基層人大（或人大工委）的協調工作機制、政協與當地社會組織的協商機制、政協委員聯繫居（村）委會制度以及由政協牽頭，黨委、政府和政協三方共同參與的督辦機制、工作考評機制等等。

2

政協協商與基層協商都是社會主義協商民主的重要組織部分，要實現兩者的緊密結合，最有效的方式莫過於政協委員進社區，主持社區協商民主。目前許多地區都建立了政協委員進社區制度，但工作方法有待進一步探索和改進。

探索在社區設立社情民意聯絡處。突破目前社情民意聯絡處僅限於收集、報送社情民意等工作，將社情民意聯絡處定位為社區協商議事的平台，由政協委員主持，在社區黨委領導和社區居委會配合下進行民主協商。這種工作方式直接面對基層群眾，可將政協協商與基層協商進行有效結合。除此之外，還應定期召開社情民意分析討論會，對共性問題進行集體討論、梳理，及時反饋給黨委、政府等有關單位。同時，建立重要社情民意信息報送制度，最大限度縮短社情民情反饋的時間，確保信息渠道暢通、快捷。

在有條件的地方，可以探索由街道（鄉鎮）為在群眾中具有廣泛影響力的委員設立政協委員工作室，並允許他們領銜成立自己的工作團隊。這些委員往往具有廣泛的社會資源及專業優勢，具有深度參與社區協商的能力。為他們建立工作室，一方面可以利用他們的優勢資源為基層社會治理服務，另一方面也有利於探索基層協商民主發展的新路徑。在設立政協委員工作室方面，有些地方已經取得了一些成功經驗。如浙江安吉縣在鄉鎮普遍設立了政協委員工作室，制定了工作室工作制度，其中包括定期接待制度、走訪群眾制度、登記存檔制度、結果反饋制度、總結彙報制度等等，規定委員每周安排不少於半天的時間接待民眾。廣州海珠區政協在全區所有街道都成立了政協委員工作室，將本區在任政協委員按照工作地（或居住地）分成若干個組，分別進駐各街道工作室；各工作室設立主任1名，由任職政協委員的街道黨工委副書記擔任，負責統籌協調工作室工作；設立副主任2名，由區政協常委或者骨幹委員擔任；工作室全部配備固定工作場所，提供經費，還制訂了具體制度。同時，建立特約委員制度，由轄區內各街道推薦3名在當地有實力和名望、熱心公益和參政議政的居民加入工作室，以便更及時、更全面地了解基層的聲音和資源。以上這些方法都有值得借鑒之處。

允許社區和政協委員雙向選擇。社區作為一個小型的社會系統，其自身是一個可以「自給自足」的文化區，政協委員如果出自於本社區，對社區會有情感上的認同，工作時也沒有文化等方面的障礙。相反，來自於社區之外的委員與社區有天然的疏離感，難以融入社區文化，工作上很難深入，參與社區協商時難以得到居民的認同。政協應避免形式化的「拉郎配」，代之以「供需匹配製」，讓真正有優勢、有特色的委員進入到適合的社區，使他們真正發揮作用。

建立政協委員參與基層協商的評價體系

目前，大多數基層政協都沒有建立針對委員的工作評價和考核體系，或者雖然制訂了考核辦法，但考核結果對委員缺少約束力。因此無論是政協基層組織還是委員個人，都缺少工作壓力和動力，導致形式主義普遍存在。針對這種情況，應健全政協委員參與基層協商工作的評價體系，組織委員定期開展述職評議，將自己在社區的履職情況向當地居民彙報，由社區居民來評價委員的履職效果，督促委員在基層協商中發揮作用。

除此之外，創新政協參與基層協商工作，要處理好委員進社區參與基層協商活動與在政協組織中開展履職活動的關係。政協的三項職能具體到基層政協委員，其主要工作包括參加政協會議、撰寫提案、參與調研、上報社情民意、參與監督等等。政協委員來源於各行各業，成分不同，職業各異，各有所長。應因人而異，結合委員的專長和特點安排工作，不宜規定得過死。有基層工作意願、也有條件進社區的委員，可以安排進駐委員工作室；而無條件進社區的委員則可側重於其他工作。

政協委員進社區還要充分發揮政協界別及專委會的作用。政協的界別委員會、專委會都具有專業性強的特點，擁有其他機構所不具備的智力和資源優勢，委員進社區，要注重發揮界別委員會、專委會在基層協商民主中的作用，一方面為基層群眾排憂解難，另一方面也可密切政協與民眾的關係。

實踐表明，政協協商的大量成功經驗來自於基層的探索。通過創新工作機制，改進工作方法，探索政協介入基層協商民主的有效途徑，有利於推進基層協商制度化，使身在基層的政協委員更加貼近群眾、更好地協助基層黨委、政府科學決策民主決策，協調社會關係，化解社會矛盾，切實推進基層協商民主沿著現代化的軌道發展。

作者：董偉

北京市朝陽區政協常委

朝陽區委黨校黨委書記、常務副校長

陳竹君

朝陽區委黨校教授

本文刊登於《政協》2017年第14期