不看好私人資本參與PPP的原因何在？

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2017年的內外環境更趨複雜，經濟下行壓力進一步加大，多項改革迎來深化期。改革能否「啃下硬骨頭」，將在很大程度上決定未來經濟和國運的走向。這其中，如何再度活躍民間投資、讓其承擔更加重要的責任，是個重要又棘手的問題。截至去年末，國內民間投資增速已下滑至3.2%的歷史低位。

為此，國家寄希望於PPP、國企混改等民間投資參與模式。在今年的各地兩會上，進一步推進民間投資都成為熱議的話題，春節過後各地都在加緊落實促民資各項政策。國家發改委1月也出台多項政策，擴大民間資本進入範圍，將促民資與眾多國家重大戰略結合起來。例如，國家發改委還會同13個部門和單位建立了「一帶一路」PPP工作機制，鼓勵和幫助企業「走出去」。在新型城鎮化建設、收費公路等項目中也都積極推進PPP模式，試圖吸引民間投資進入。財政部PPP中心數據顯示，截至2016年11月30日，全國PPP綜合信息平台項目庫中入庫PPP項目已經達到10828個，入庫項目總金額約12.95萬億元。截至2016年10月，946個PPP項目已經落地，總投資額1.56萬億元。

但安邦智庫（ANBOUND）研究團隊認為，在現階段，私人資本參與PPP面臨著多重困難，前景無法看好。

首先，坦白講，國內的所謂PPP模式從一開始就是給國企準備的，很多PPP項目就是為國企量身定做的，有的地方政府甚至直接告知民營企業家PPP項目優先考慮國企。很多地方政府官員認為民企不可信、不可靠、風險高，容易引發國有資產流失質疑，從心裡就不願意和民營資本打交道。再加上一些項目確實操作複雜、技術要求高，地方政府就給那些試圖參與PPP項目的私人資本設置了過高的資質條件、工程業績、專業要求等進入門檻，等於把絕大部分民營企業排除在外。

除了「機會」因素，私人資本在資源配置和規模方面，也很難與國企央企競爭。尤其是在資金方面，國企的資金成本很低，也容易從銀行貸出巨額資金，因此在拿項目時不計成本，缺少對項目可行性和機會風險的系統調研，最終導致投資失誤。而私人資本面對財大氣粗的國企，只有退讓。如果無法獲得金融機構貸款，私人資本即便中標，最後也是無法推進。

再有就是PPP法制環境問題。有國內PPP專家就指出，儘管發改委和財政部提出了「特許經營法」和「PPP法」等思路，但這些均屬於專項法規，尚不足以應對PPP發展中的關鍵法律難點和問題，如「企業參與公共服務，享有什麼特定權利及需要履行什麼特定義務」等。反觀西方主要國家，對PPP項目行為及公共服務企業行為的規制，首先遵從的是公共行業基礎法律框架。企業一旦進入公共服務行業，則具有「准公共機構」性質並享有某些特定「公法權利」（包括特許或獨家經營等），與此同時，亦需履行某些強制性的「公法義務」，包括接受政府監管、提供「普遍服務」、禁止在服務區域內「挑肥揀瘦」等。由於缺失《公共服務法》、《公共企業法》、《公共服務監管法》、《公共服務價格及補貼法》等基礎法律，無法對對公共服務行為、公共監管行為、價格行為、市場行為、公共企業的性質、範圍、權利和義務等確立法律原則和作出法律規定，再加上地方政府缺乏契約精神，預算管理和履約能力低，也使得私人資本對PPP敬而遠之。

此外，私人資本和政府對PPP項目的「合理利潤」存在理解偏差，也是導致問題發生的一個重要原因。PPP研究院特聘專家、重慶市PPP中心專家委員會主任周林軍博士就指出，國外的成功經驗表明，合理利潤並不來自政府的事前計算，是通過投資人的競爭而形成的。假如在PPP方案中為投資人計算或留足了合理利潤空間，那麼投資人的競標還有何意義？公共企業有權在提供產品或服務收取合理利潤，如因政府原因導致企業無法實現合理利潤甚至虧損，前者自然責無旁貸；假如因自身或經營性因素無法實現合理利潤，企業則應自擔風險。

在如何管住成本方面，政府也存在認識不清的問題。試圖通過限制廠商的利潤率來降低價格的做法行不通，PPP過程中對投資成本合理性的關注應優先於利潤率合理性。假如原本計劃投資5億的污水處理廠通過PPP模式最終以8億元成交、建成和投入運營，即便企業賬面微利甚至無利，依然不能說物有所值。微利未必價低，贏利必然保本。從投資環節審視，合理成本首先來自充分競爭，即PPP項目方案和條件、招標程序和評審過程應公開、公正和透明，同時要有足量的投資人參與。而從運營環節審視，可以通過同類、同業和同域成本比較的方法來進行事中的成本審視和管控。但以上這些機制框架國內尚未搭建起來，私人資本的積极參与也就無從談起。

安邦智庫（ANBOUND）認為，要提高民間投資參與PPP項目的熱度，必須針對以上問題對症下藥，須真正放寬民間投資准入門檻，減少壁壘、打破壟斷，給予民企同樣的機會，不要再為國企搞特殊化。要放開民資對國企的持股比例，允許民企控股國企或部分PPP項目，並強化法製法規對民企投資利益的保護，更要從融資成本和便利性方面放開對私人企業的限制。如果PPP模式以及國企混改等不能真正取得成功，如果企業的營商環境不能得到大幅改善，民間投資下滑的局面難以扭轉，經濟的前景也無法讓人樂觀起來。

有多種因素嚴重製約私人資本參與PPP，包括地方政府對民企的抵觸心理、民間投資准入門檻過高、私人資本的融資成本過高、缺少法律保護以及PPP模式設計中存在的認識偏差。只有切實消除這些障礙，民企投資的熱情才能重新點燃，經濟才有希望。