慈善學人 | 政治學視角下的中外環境NGO比較

編者按：眾所周知，許多學術領域在的興起和發展，與西方學術理論的引入有很大關係。在肯定這種引進的積極作用的同時，關於社會科學研究應該在多大程度上追求『國際化』與『本土化』的平衡，也引起了眾多爭議和思考。20世紀80年代開始在西方興起的『文化研究』（cultural studies），在普遍性理論框架下強調特定文化語境的影響，為發展研究帶來了一系列新的理論和方法論範式的選擇。在這個空間里，本土研究總是以社會實踐價值和特定的，文化和歷史的視角，來平衡『全球化』和『西方中心主義』本身的局限。在另一方面，如何脫離敘事化，將個例的啟迪升華為普適理論，無疑是以實證研究為主的本土公益研究面臨的一大挑戰。這種張力的存在使得不同地區，不同背景的研究者之間的對話顯得彌足珍貴。

本月專題邀請了10位海外求學背景，正在進行NGO有關課題的研究者來淺議他們的研究，包括NGO與全球化管理，海外社會組織研究，NGO的傳播，文化社會學等等，以期在這場跨越地域的探索中，為大家帶來些許有趣的視角。

——本期主持人 Echo Wang（王蕾）

新加坡國立大學-倫敦國王學院

政治學聯合博士候選人

作者簡介

西方政治學文獻對環境非政治組織的研究主要集中在這些組織在環境政治過程中的角色和策略。環境非政府組織不僅在本國進行環保遊說，政策倡議，政治參與，還對國際環境發展議程和全球政治經濟產生轉變性的影響。然而，由於中西方國家與社會關係的本質差異，的環境社會組織並不完全獨立於國家，其行動空間很大程度依賴於國家制度的開放水平。

隨著近年來公眾環保意識的覺醒和公眾參與的擴大，的環境社會組織逐漸在環境政策制定過程中發揮重要的作用。

工業革命解放了人類的生產力，也對環境安全和社會治理帶來了前所未有的挑戰。國家作為全球秩序的維護者，是應對環境難題的主要政治機制。然而，環境問題不僅是國家間和國家內部的政治議題，獨立於國家主體的社會組織—環境NGOs (Non-governmental organizations, 非政府組織)，也將環保議題從地方到國際層面聯結起來。

20世紀以來，環境NGOs開始在世界範圍內蓬勃發展。地球之友作為美國主要的環保組織，於1969年在舊金山建立了第一個辦公室，並於1970年擴展活動到世界其他地區。

1991年，126家西歐的環境NGOs組織成立歐洲環境署，直接參与歐盟活動。20世紀中葉始，發展家的環境NGOs發展速度開始超過發達國家。從70年代開始，大概有超過6000家環境NGOs 在拉丁美洲應運而生。僅巴西在1985到1991年間，環境NGOs就從400家增加到1300家。

在非洲，肯亞有超過500家環境NGOs，其中100多家運行的是跨國項目。亞洲地區是世界上環保組織最多的地區。印度境內活動著12000多家NGOs，而孟加拉國則有超過一萬家環保機構，其中大概250家接受境外資助。

西方環保組織活動的理論基礎和議價能力

社會運動研究的基本問題是：社會運動為何及如何產生？在民主社會當中，人民往往有足夠的正式渠道（例如選舉或是通過民意代表）表達不同意見。主張多元主義理論的學者認為，政治權力的分配應當多元分散在不同的組織團體中，而不是集中在少數人手裡。而現實情況往往是擁有社會經濟資源的政治菁英可以在政策上貫徹其意志，形成對其有利的結構機制。

資源動員論認為，社會組織通過資源動員(resource mobilization)幫助理性行動者有效地參與政治系統當中。這裡的資源包括物資和技術等等。外來資源的幫助，是促使弱勢團體有能力發起社會運動挑戰的最重要原因。如果資源充裕，運動的領導菁英可以強化或創造運動所需要的不滿。資源的組織化程度越高，成功的可能性就越大。而政治機會論(political opportunity)則關注西方政治制度系統，特別是政黨政治的參與。

后物質主義價值觀背景下，環境等新社會運動關切已經成為許多社會群體的「政治議題」，而政府和主流政黨卻短時間難以將環保主義者吸納進來。因此，這些環境團體作為一種「政府外非正式參與力量」，遊說政策制定者，對政策過程施加影響。

從80年代開始，西歐的一些環境團體開始逐漸演化為以參與政治選舉的政治力量，即綠黨。通過選舉活動，綠黨宣傳綠色政治主張，並在議會政治中參與國家層面的政策討論，將環境NGOs的利益訴求在民主體系內得到實現。

近年來，西方文獻對於環境NGOs的研究已經從單一聚焦於國家層面，發展到探討環境社會組織行為對於國際和地區系統的影響。哈丁認為環境問題和資源枯竭來自「公地的悲劇」(Tragedy of the Commons)。

西方學者認為，在處理環境議題時，不應再由強勢國家來主導，而是由國家和NGOs等國際行為者共同規範全球環境保護行為。西方環境NGOs已經很大程度上從傳統政治中脫離出來，改變其行動偏好方式，在另一層面上推動社會變遷：它們建立公共社會團體來代替傳統政治行為，成為社會學習（social learning)過程中重要的行為體和代理人。

從世界範圍來看，國外的環境NGOs利用其議價能力(bargaining leverage)來參與國際機制的改革和國家政策制定的過程。它們的議價能力並不是建立在傳統的國家權力資源上的，如領土和國家機器，而是表現在以下幾個方面：首先，一些大型環保組織可以通過足夠的經濟實力來影響政府和其他社會組織的行為。

例如，80年代末到90年代初，世界自然基金會（WWF）美國分部投入6250萬美元在全世界範圍開展2000多個項目，很少發展家的政府機構和民間組織能夠拒絕這些資助。聯合國環境規劃署，聯合國發展署，美國國際開發署等多邊或雙邊國際對外援助機構和基金會也通過和各國政府及民間環境組織的合作來完成他們的項目目標。

環保組織還可以通過吸引媒體的關注來扭轉公共的議程設置。議程設置(agenda setting)是指大眾傳播媒介通過報道內容的取向及數量，對某個特定議題進行強調。在西方國家，媒體對於公共議題的過程討論發揮重要的作用，從而影響政府的政策產出。很多環境NGO依賴大眾傳媒來推廣其環保立場。

例如，綠色和平組織早期的活動策略就在於藉助媒體的技巧，從第一個活動—乘船到阿姆奇特卡島抵制美國的核試驗開始，它的活動就一直選擇採取直接行動的形式來吸引媒體的關注。

另外，環境科學研究能力作為一種重要的手段，幫助國外環境NGOs取得民眾和政府的信任，並提高他們的專業能力。很多西方環境NGOs都與科研機構保持密切的合作，確保他們政策訴求的科學性。由於NGOs具備許多國家政府並不具備的專業知識，因此政府在解決環境問題時，希望尋求與NGOs合作。

國外環境NGOs還通過信息交流來支持或反對某項環境政策。組織網路是進行NGOs之間協作的方式之一。

它是兩家以上的NGOs與一些個人為了更好地開展在某一領域的合作，共同形成的具有一定組織架構的形式。資源依賴理論認為，沒有一個組織是自給自足的。一個獨立存在的行動者為了獲取生存所需資源，需要和外界環境進行交換。在進行政策活動(campaign)的過程中，環境NGOs通過所建立起來的組織網路來協調遊說活動。

例如，1987年，為了反對世界銀行在亞馬遜流域的開發項目，來自西方不同國家的環保主義者聯名分别致信其所在國相關政府。通過這種方式，一個星期後這個在世界各地同時進行的遊說活動很快達到政策目標。

語境下的國家-NGO關係

西方環境NGOs的發展是以民主政治框架為前提，即人民可以自由組織起來制約國家和政府的權力。社會運動和社會組織所體現的是階段性變遷著的國家與社會關係。隨著民族國家的形成，國家政權與市民社會開始分離，市民社會從受國家政權庇護逐漸獨立為受法律保護的自治領域。

同時，為了防止國家權力對私人利益的侵犯，市民社會對政府提出權力要求。20世紀六七十年代，西方學者提出了「國家的相對自主性」概念，認為國家自身擁有相對的自由。國家回歸學派繼承了相對自主性的理論，主要以Theda Skocpol, Charles Tilly, Eric Nordlinger 等為代表，主張為國家增權，從公共政策、國家強度等各個方面探討國家對社會的自主性。

Skocpol認為，國家擁有自身的邏輯和利益，不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員的群體利益相融合。九十年代中期以後，國家與社會的良性互動和互相增權理論逐步成熟，Joel Migdal的「國家在社會中」、Peter Evans的「嵌合自主性」成為修正國家主導論的典型。

改革開放以來，傳統社會主義模式下的國家與社會關係發生較大規模的調整。社會開始出現符合「市民社會」的要素，例如不斷擴大的中產階級和發展中的民間社會組織。西方的市民社會被認為是構成國家行政權力之外的自主社會聯繫實體。

然而，的社會組織和西方意義上的NGOs有著很大的區別。比如，社會組織是否存在相對於政府的獨立性，其影響政府決策的行為能力，組織運轉的資金來源問題，以及組織的合法性。

對於的NGOs來說，資源和政治機會並不是來自於反對體制的社會力量，而是來自於它們與國家關係的緊密程度。通常來說，社會組織與國家關係越緊密，獲得的行動資源和政治機會就越多，從而越有可能達到政策倡議的目標。

總體而言，的國家-NGO關係表現出一種動態的，交互的以及多維度的框架結構。學界總結出兩者關係的三種模式為：管理、協商和社會化。

管理關係是指國家通過正式制度來控制和管理為社會提供服務的社會組織。目前，環境NGOs要獲得社團法人的身份進行活動，必須依據《社會團體登記管理條例》來進行註冊登記。登記註冊由民政部門來管，而日常事務則由業務主管單位來管。業務主管部門被賦予權力，可以對環境NGOs進行監督和檢查，對其違法行為進行查處。

2016年修訂后的《社會團體登記管理條例》實行直接登記原則，四類社會團體可以不再需要業務主管部門同意，而直接在民政部門登記。這種管理關係使得國家處在一個管理者而不是生產者的角色，並且通過一系列行政改革縮小政府規模來為社會組織提供活動空間。然而這些登記管理過程中對NGO的限制依然很多，因此很多不能滿足登記標準的社會團體無法獲得合法活動身份。

協商關係是指國家和社會組織在一種非正式的互動過程中達成的共識。這種互動可以是衝突性的，也可以是合作性的，但兩者都共同參與其中。

社會組織和國家間的協商性表現在以下幾個方面：NGOs運用各種方式與國家機構進行溝通，尋求政府的行政性支持，獲取資源來增強其社會服務和政策倡議能力。許多NGOs通過協商從政府獲取活動所需資源，例如資金、人員和辦公場所。

清華大學的07年研究顯示了這種依附關係，調查顯示47%的社會組織從掛靠單位獲得辦公場所，而50%的社會組織依賴於政府的資金資助。

社會化關係是指國家並不作為合作夥伴的情況下，社會組織提供社會服務的模式。在這個過程中，社會組織獲得一定的自主性和影響力。許多環境NGOs通過與其他社會團體建立聯繫，加強溝通與合作的方式來增加政策參與的力度和有效性。

網路組織化的合作模式也通過建立資金來源的多樣性來幫助環境NGOs提高他們的自主性，例如各類捐贈，甚至尋求國際組織的資金資助。一些國內的民間NGOs以及官辦社會組織(GONGO)在接受國際資助的同時，也提高了自身的組織和活動能力。

環境NGO的倡議策略和政治機會

在，環境NGOs是為社會提供環境公益服務的社會組織，也是環境保護中極為重要的社會力量。它們不以盈利為目的，以環境保護為主旨，不具有直接或者間接的行政權力，是為社會提供環境公益性或互益性服務的民間組織。近年來，環境NGOs的角色逐漸從「環境監督人」，向參與各級政府環境決策的重要社會力量的角色轉換。

從90年代梁從誡先生創立第一所民間環境組織「自然之友」開始，的草根環境NGOs開始逐漸發展起來，並且形成了廣泛的社會參與。目前，大多數環境NGOs仍依託政府支持，處在環保教育宣傳、呼籲保護動植物、配合政府環保宣傳等形式。

一部分環境NGOs致力於活躍在環境政策領域，主要表現在：參與國家有關環境法律法規的制定；參與產業建設項目的規劃和環境影響評價；對行政機構的執法監督；組織進行環境公益訴訟等等。這些環境NGOs往往能直接影響國家關於環保的公共政策，例如在保護藏羚羊運動、雲南怒江建壩方案的暫時擱置、金光集團APP事件、圓明園防滲工程聽證會等行動中，環境NGOs都發揮重要的作用。

Andrew Mertha認為這些環境NGOs和媒體記者、環境科學家以及持反對污染建設的地方幹部一起，共同構成影響政策產出的政策倡導者(policy entrepreneurs)。的政策制定過程不再局限於政治官僚系統以內，越來越多的社會行為者開始與政府機構打交道，參與到各級政策制定過程當中。

然而，的環境NGOs如果離開政府的支持和默許，是難以在現行的制度空間中生存和發展下去的。在一些重大的環境社會事件當中，例如近年來頻繁發生的各地PX項目抗議，當地環保團體都難覓蹤跡。這些環保團體基本上都採取了觀望甚至主動劃清界限的態度。

由此可見，的環境NGOs大多認識到與政府保持一致的重要性，即使沒有獲得法律上的合法性，但是通過與政府間的良性互動，仍然能夠得到政府的默認。

西方的環境NGOs往往是形成壓力集團，動員公眾，在與政府討價還價的過程中，達到自己的政治目的。不同的是，的環境NGOs是在溝通中贏得政府的信任，再開展進一步的行動，而這些行動往往是在雙方不斷地互動和政策學習(policy learning)中形成共識，從而達到威權式的協商關係。

西方的政治機會理論同樣能夠用來闡釋的環境NGOs政策倡議行動，其基本點在於國內覺醒的公眾環境意識和逐漸發展的公眾參與行為。

首先，的環保社會組織的發展空間很大程度上受到國家對民間組織態度的影響。

因此保持與政府的良好關係是環境NGOs的首要考量。很多環保機構通過與各級政府官員的非正式關係和內部溝通渠道來形成溝通過程，如各類會議、報告、文件、通報以及內部政策諮詢機構等等。環保團體還可以通過不斷放開的公眾參與機制與政府進行溝通，例如環評聽證會等等。

其次，政府機關內部的「條」「塊」關係導致中央和地方政府間的利益目標相互交織錯位。

環境主管部門例如環保部、水利部、農業部往往採取更加支持環境保護的政策傾向，中央政府相對於地方政府而言擁有更加支持環境保護的政治立場。因此環境NGOs在政策倡議行動中，往往選擇上述機構尋求支持或結盟，來達到其共同的組織和政策目標。

最後，從宏觀發展來看，逐漸綠化的政治話語也為環境組織提供了倡議行動的合法性。

從「可持續發展」，「科學發展觀」到「生態文明」可以觀察出一個明確的政治指向，這種意識形態的演化與環境社會組織之間的互動或許對環境NGOs的發展有著正面的信號。