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關注 | 柴瑞娟:監管沙箱的域外經驗及其啟示

關注 | 柴瑞娟:監管沙箱的域外經驗及其啟示

監管沙箱的域外經驗及其啟示

人工智慧、區塊鏈、大數據、雲計算、智能投顧等新興技術全面滲進金融領域並深度融合,驅動了金融產品、經營模式和業務流程的變革,凸顯智能化、去中介化和跨界化的發展趨勢,標誌著金融科技(FinTech)時代的到來。金融科技讓金融創新的進化和迭代速度加快,金融業務更加精細化,在提高金融服務的可獲得性和便捷性的同時,降低了交易成本,提升了服務能力和效率。金融、科技、法律監管從未像今天這樣彼此挾裹又相互依賴、相互制約。在此浪潮下,各國紛紛發力部署金融科技創新戰略,如何更好地激勵金融科技創新,在強勁競賽中佔據一席之地,便成了各國面對的新課題。在眾多影響金融科技創新的因素中,金融監管無疑最至關重要,適當的金融監管會直接助力金融創新,反之,則會壓制金融創新。是故,探求與金融科技適配的金融監管方式,對現有監管模式進行完善與變革正成為各國刻不容緩的使命。

2015年11月英國率先對其金融監管體制進行了適應性變革,創製了監管沙箱(Regulatory Sandbox),成為首個推行監管沙箱的國家。沙箱系計算機用語,指用於計算機安全領域的一種虛擬技術,是在受限的安全環境中運行應用程序,並通過限制授予應用程序的代碼訪問許可權,為一些來源不可信、具備破壞力或無法判定程序意圖的程序提供試驗環境,因為有預設的安全隔離措施,一般不會構成對受保護的真實系統和數據的修改或安全影響。英國將沙箱理念引入金融監管領域,創製了「監管沙箱」概念,為可能具有破壞性和眾多風險的金融創新提供一個安全的測試環境和監管試驗區,即監管沙箱提供一個不受當下金融監管體制監管的「安全港」,在這個微型的真實市場內,准入的公司可在其中對自身的金融創新產品、服務和模式等進行試驗,及時發現該金融創新的缺陷與風險,繼而尋求解決方案。同時,監管者也可通過此測試展開風險評估,決定是否允許該金融創新正式進入市場推廣,是否需要調整甚至改變金融監管規則。設立監管沙箱旨在風險可控之前提下激勵金融創新,確保金融科技的健康發展而不傷及金融消費者利益,使金融創新與金融監管之間達成新平衡。2016年澳大利亞、新加坡、香港和台灣地區、泰國、印尼等紛紛效仿,推出了各自的監管沙箱。在此背景下,本文擬選取監管沙箱構建較為完備的英國、澳大利亞、新加坡和香港進行考察,期望通過經驗之汲取,為當下的金融創新提供借鑒。

一、監管沙箱的誕生:英國的首創及運行實踐

(一)允許「破壞性創新」才能促進創新:首創監管沙箱的背景及底層邏輯

金融與科技的勃興發展與深度融合使英國敏銳地意識到科技業和金融業是一國最具價值的核心資產之一,2015年3月英國政府科學辦公室(GO-Science)發布了《金融科技的未來:英國作為世界金融科技的領導者》報告,指出英國要想在金融科技浪潮中成為全球的金融創新中心,強化自身在金融科技領域的世界領先地位,就必須為金融創新提供強大制度支持和優質金融生態環境。英國金融行為管理局(FCA)被賦予特定許可權來促進金融經濟競爭,並負有為不斷改進的金融創新提供製度支持之使命。FCA促進競爭的途徑之一就是站在金融創新主體的立場思考如何監管,即金融創新主體對當下監管的體驗如何?現行框架是否對其提供了正確的保護,是否讓客戶對這些新業務充滿信心?這些監管框架是否留有足夠的創新空間?在技術變革中,如何培養真正創新和創造力的環境,而不將風險加深至不可接受或不可控制的水平?FCA認為,有限度地允許「破壞性創新」是促進有效競爭的關鍵,監管金融創新的目的在於支持金融創新,為客戶提供新的金融產品和服務,挑戰現有的商業模式。要達此目標,FCA須在積極構建金融創新業務的同時消除不必要的監管障礙,此即是FCA在金融科技時代有針對性地推出監管沙箱的底層邏輯——為了實現金融創新,須允許一定範圍的「破壞性創新」。2015年11月監管沙箱發布並開啟運行。

(二)促進創新與保護消費者利益:監管沙箱的核心

沙箱是法律監管外的一個「安全空間」,企業可在其中測試創新產品、服務、業務模式和交付機制,監管沙箱可縮短創新想法進入市場的時間,而金融產品和服務的革新又可在確保消費者利益保護的基礎上為消費者提供更好的消費體驗。

監管沙箱的潛在益處是顯見的:首先,降低金融產品上市時間以降低潛在成本,使得創新想法能夠迅速推向市場:監管的不確定性正在影響著金融創新的第一推動者和阻止創新,證據顯示,通過監管沙箱的金融產品的上市時間可縮短約三分之一,以這種方式可降低產品生命周期約8%的成本。其次,更好地獲得融資支持:金融創新依賴於投資(其中大部分是股權融資),監管的不確定性會直接影響投資者對投資企業的風險評估和投資意向,該負面影響對金融科技創新公司尤甚,增加了其籌集資金和提高估值的難度。研究表明,金融監管的不確定性,金融高科技公司估值可能會減少約15%,因此未能獲得投資的公司數量更是無法估計。再次,使得更多的創新產品能夠到達市場:由於監管的不確定性,一些金融創新被遺棄在早期階段,甚至從未嘗試過。而在監管沙箱框架下,企業可在測試階段管理監管風險,在尋求更多的解決方案后,再將該金融產品引入市場。最後,為消費者提供更好的金融可及性:監管沙箱通過監管模擬擴大金融創新公司的產品和服務的範圍,從而降低成本為消費者提供更好的金融可及性。此外,監管沙箱也可使FCA與創新者合作,在新產品和服務真正進入大眾市場前能確保適當的消費者保護措施得以建立——設置沙箱的目的之一是測試新的金融產品和服務風險的解決和化解方案,若結果表明,其所帶來的風險無法有效化解,則說明沙箱測試失敗,其將無法投入市場。

故此,在設計監管沙箱時FCA主要考慮了如下關鍵問題:一是現行監管障礙,即金融科技公司在提出創新時面臨哪些監管障礙,這些監管障礙可降低至何種程度?二是保障措施,即在金融創新測試過程中,應採取怎樣的保障措施以確保消費者和金融系統在測試過程中得到適當的保護? FCA相信,為那些金融創新公司減少監管壁壘的同時,輔以一定的安全措施可促進金融創新公司的發展,為此亦可考慮改變監管金融服務的法律。

(三)監管沙箱的准入標準、運行程序與消費者保護措施

明確申請進入沙箱的准入標準有助於確保對待所有企業的公平和透明,同時也確保FCA專註於真正造福消費者的主張。其沙箱准入標準主要圍繞以下幾點展開:一是申請主體的範圍:既可是新的金融產品方案設計,也可是新的金融服務;二是真正的創新:新的金融產品和服務須顯著不同於現有的產品和服務;三是消費者利益:金融創新給消費者提供了良好的前景和可識別的益處,且此標準應持續滿足整個沙箱測試期間;四是確需進行監管沙箱測試:企業確需在沙箱內進行測試,且測試目的明確;五是申請企業背景調查:企業投入了適當的資源,開發新的解決方案,了解了適用的法律法規,並努力減輕創新可能衍生的風險。

明確沙箱准入標準后,進入沙箱測試程序:(1)公司向FCA提交進入沙箱的申請,表明自己符合準入標準。(2)FCA進行評估並審批,對不符合準入條件者直接拒絕,反之,則指定專門官員作為與該公司的聯絡負責人。(3)FCA與公司合作建立最合適的沙箱選項、測試參數、解決方案和安全措施。(4)FCA准許公司開始進行沙箱測試,由其進行全測試過程的監管。(5)FCA對公司提交的最終測試報告進行評估並決定該創新是否能夠進入市場。(6)若該創新被FCA拒絕進行市場,公司可決定是否在沙箱之外繼續尋求並提供新的解決方案,以求進行下一次沙箱測試或直接取消該創新。

承前所述,監管沙箱不僅可促進創新競爭,也可提高金融服務的可及性。因進入沙箱的創新可能具有「破壞性」,故FCA對參與沙箱測試的消費者設置了多種保護措施。一是在沙箱測試前,公司須告知客戶潛在的風險與有效補償措施,確保客戶的知情權,並測試他們對該金融創新潛在風險解決方案的反應;二是FCA根據進展對沙箱測試活動進行適當的披露、保護和補償;三是FCA為客戶投訴公司提供保障,同時保障消費者得到金融申訴服務(FOS)的權利,使得客戶在一家公司未獲補償損失時有機會獲得金融服務補償計劃(FSCS)的補充補償;四是在沙箱測試前,要求公司證明其有給客戶補償任何損失(包括投資損失)的能力。

(四)監管沙箱在英國的運行實踐

2016年7月8日,公司開始申請進入第一批沙箱測試。截至2016年年底,在69名申請者中有24名被接納為沙箱測試公司。第二批沙箱測試共收到77家公司申請,於2017年5月底開始測試,第三批沙箱測試於2017年6月開始申請。FCA鼓勵各種規模的公司的申請,有早期初創企業,有挑戰傳統金融產品和服務的公司,也有歷史悠久的大公司。在測試過程中,FCA一直與被測試公司合作,共同商議測試方法,並建立各自的消費者保障措施。目前的測試周期為12個月。

二、以「許可證豁免」為核心:澳大利亞的監管沙箱運行實踐

(一)嚴格的金融許可證監管:推出監管沙箱的背景

英國首推監管沙箱理念后,澳大利亞給予了迅速關注和借鑒。2017年2月澳大利亞證券和投資委員會(ASIC)發布《監管指南257:在未持有金融服務和信貸許可證下對金融科技產品和服務的測試》(Regulatory Guides 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit licence),對獲批的金融科技公司進行金融許可證豁免,即其無需持有金融服務或信貸許可證即可測試其金融創新的特定業務,監管沙箱由此確立。

澳大利亞對金融業實行嚴格的金融牌照許可管理。通常情況下,公司在發布新的金融產品或服務、從事信貸活動前須獲ASIC頒發的金融服務許可證或信貸許可證。受到監管的金融產品一般有如下幾類:(1)為客戶提供金融產品諮詢,如向客戶或公眾推薦應購買哪些金融產品。(2)進行金融產品交易,如代表客戶買賣股票、發行支付產品或在管理投資計劃中派發利息。(3)為金融產品創造市場,如定期提供買賣金融產品的報價。(4)經營一個已註冊管理投資計劃。(5)提供保管或存放服務,如以信託形式持有金融產品或金融產品中的受益人權益。(6)提供傳統的受託人公司服務,如準備房地產管理職能。但是,金融許可證的獲取時間和成本極高,對急於在市場情勢瞬息萬變中將創新產品、服務推向市場的公司(尤其是新興公司)而言,障礙極大。

作為金融監管機構,ASIC致力於促進金融創新,確保以適當的方式對金融新產品和服務進行監管,在可能為投資者和金融消費者帶來良好結果的情況下,鼓勵和促進金融服務和信貸的創新,以提升投資人和金融消費者的信任和信心。基於該使命,ASIC在尋找促進創新型產品和服務發展的過程中,為了保障金融創新產品和服務監管的適當且有效,為了保證金融市場運行的公平、有序且透明,借鑒引入了英國的監管沙箱。

(二)監管沙箱下的「許可證豁免」:准入標準與運行實例

在以下三種情況下,澳大利亞金融公司可在不持有金融許可證的前提下測試其金融產品和服務:一是現行監管框架中本就有靈活性規定或法律中對其已存在豁免,並不需要牌照;二是ASIC對金融科技公司的許可證豁免(fintech licensing exemption),具體包括「ASIC公司概念驗證許可豁免」(ConceptValidationLicensingExemption)和「ASIC信貸概念驗證許可豁免」(ConceptValidationLicensingExemption)兩類,ASIC允許符合資格的公司在不持有相關許可證的情況下測試某些指定的產品和服務;三是ASIC給予單獨豁免,允許某一特定產品或服務進行測試。這些措施構成了澳大利亞的監管沙箱框架。ASIC所確立的「許可證豁免」的准入標準以客戶數量和數額限制以及消費者保護為核心。

滿足以上准入條件者方可獲得許可證豁免, ASIC將以書面形式通知申請公司沙箱測試的開始時間。ASIC在拒絕豁免方面主要考慮以下因素:監管不會造成商業利益變小,凈監管效益明顯超過豁免所帶來的風險和成本,或者是否有足夠的替代監管制度。澳大利亞監管沙箱實施以來,運行實例眾多。

(三)監管沙箱中的消費者保護措施

1.測試期結束停止經營的預前準備。依靠金融科技許可豁免,沙箱實體無須在12個月的測試期內持有許可證,但其應當提前規劃並在需要時有步驟地管理測試期的最後階段。如果在測試期即將結束時,ASIC還沒有授予沙箱公司許可證或單獨免除,則其應當確保在測試期結束時停止經營。譬如,Next Generation Financial Pty Ltd. (NGF) 在過去的10個月一直依靠金融科技許可豁免與客戶來測試其創新性金融服務。在測試期的第10個月,其向ASIC提交了AFS許可證的申請。在測試期的第11個月,NGF修訂了其網站,移除了應用程序著陸頁,併發出通知提示將不再接手新客戶,直到獲得AFS 許可證。並同時通知現有客戶,告知將停止業務直至獲得許可證。NGF向客戶提供信息清單,上有客戶問詢的聯繫信息和出現爭議時他們可以聯繫的ASIC批准的外部爭議解決方案計劃細節。NGF已為測試期結束做好了準備。測試期結束后不久,NGF獲得了ASIC的許可證,並已重新開始其業務。

2.測試完成後的報告義務。ASIC要求獲測試企業在測試期截止前的兩個月內提供給ASIC一份簡短的報告,包括測試企業在測試期內的如下詳情:一是測試期內客戶數量;二是客戶統計數據信息(如年齡與位置);三是收到並處理的投訴數量和投訴性質;四是上升到外部爭議處理的投訴數量和投訴性質;五是描述測試期間出現的問題並闡述問題的解決方案;六是發展障礙的可行性監管要求;七是財務報告信息如營業收入和支出信息。所提供信息將用於協助ASIC審查金融科技豁免申請的運行及效果,發現測試企業與消費者所面臨的主要風險和問題,非涉及到必要的公眾利益,報告提供的詳情將不被公布。

3.強制建立爭議解決程序。享受許可豁免進入沙箱的公司必須有適當的爭議處理體系,包括符合ASIC的標準和要求的內部爭議處理程序及有ASIC批准的一個或多個外部爭議處理方案。這些是澳大利亞金融服務持照人和信貸持照人的關鍵要求。在測試期間,設立內部爭議處理程序並持有外部爭議處理方案,將協助沙箱公司在測試期結束後轉為正常經營的金融持照人。ASIC使用外部爭議處理方案是對金融服務業和信貸產業消費者的重要保護措施,該方案為消費者和投資人提供了正式法律制度之外的更便捷、更經濟的處理爭議手段。

4.「停業后賠償覆蓋(Run-off cover)」與申請人信用體系。爭議處理體系延續至監管沙箱測試結束后的12個月。消費者通過停業后賠償覆蓋能夠繼續在12個月測試期結束後繼續處理爭議。如果沙箱公司在此要求期間無法持有外部爭議處理方案的資格,或不服從外部爭議處理方案作出的決定的行為,將違反金融科技豁免許可要求。ASIC在今後評估許可申請或豁免申請時,將會考慮測試企業或企業相關人員的此類行為。

三、「放鬆監管」:新加坡的監管沙箱運行實踐

(一)致力於全球智能金融中心:引入監管沙箱的背景

在金融創新監管政策的開放度上新加坡遠超其他亞洲國家。基於全球智能金融中心的定位,新加坡金融管理局(MAS)多次公開表示其歡迎各類金融創新,即使與當下法律法規有所衝突,亦可考慮。

迅速發展的金融技術進步使得新興的金融服務變得越來越複雜,創新是否合規越來越具有不確定性。MAS認為,將新加坡轉變為智能金融中心的一個關鍵因素就是提供一個有利於科技創新運用的監管環境,以提高企業價值,提升金融服務效率,更好地管理金融風險,為自身創造新機會,進而改善民眾生活。故此,MAS借鑒引入了英國的監管沙箱。新加坡政府於2015年8月在MAS下設立金融科技和創新團隊(FTIG),在2016年11月發布了《金融科技監管沙箱指南》(Fintech Regulatory Sandbox Guidelines),確立了本國的監管沙箱。

通過監管沙箱MAS鼓勵更多的金融科技產品和服務進行實驗,使其在新加坡和國外有一個被廣泛採用推廣的機會。為實現該目標,金融機構或任何有興趣的公司都可以申請進入監管沙箱,以創新的金融服務或產品的形式,在一個明確的空間和持續的時間內試驗,MAS將依據各個申請人的情況來放寬具體的法律和法規要求,與此同時,監管沙箱也通過適當的保障措施來遏制實驗失敗的後果,以保持金融體系的整體安全和穩健。

(二)監管沙箱的准入標準

進入沙箱的金融創新申請人須提供必要的支持信息,以描述其產品能夠滿足多重准入標準:(1)擬測試的金融服務和產品使用了新興技術,或雖使用現有技術以創新的方式呈現,在新加坡市場很少或根本沒有可比的產品。(2)推出的金融服務或產品可解決當下難題,給消費者或行業帶來益處。(3)創新產品或服務退出沙箱測試后,申請人有意向和能力在更大的範圍內推出。(4)沙箱測試和預期結果應明確,沙箱公司應依約定的進度向MAS報告測試進度。(5)應明確界定適當的邊界條件,使沙箱測試能有意義地執行,同時充分保護消費者利益,維護行業的安全和穩健。(6)推出的金融服務如果有可能產生重大風險,應評估如何減輕,有初步測試發現風險和減輕風險的預警方案。(7)有明確的測試產品或服務退出策略,應明確何種情況下測試的金融服務或產品必須停止,何種情況下可以退出沙箱,繼續在更廣泛的市場上部署

(三)監管沙箱的運行

收到一套必要的評估的完整信息后,MAS用准入評價標準進行評估,包括具體的法律和監管要求、沙箱的持續時間等,並在21個工作日內通知申請人是否獲批,以及其適合怎樣的沙箱測試。獲批的申請公司將進入「試驗階段」。此際,沙箱公司應告知客戶,其金融服務或產品是在沙箱實驗中運行的,並披露相關的關鍵風險,同時需獲客戶認可,即他們已經閱讀並理解了這些風險。如果沙箱公司準備在「試驗階段」對實驗中的金融服務或產品進行實質性更改,應至少提前1個月向MAS申請,提供更改的詳細信息。在MAS審查變更請求期間,沙箱公司可繼續原有的解決方案。為保證信息的透明度,獲批沙箱公司的相關信息,如申請人的名稱、沙箱實驗的開始日和到期日,將刊登在MAS的官方網站上,供客戶下載。

沙箱測試結束時,沙箱公司必須從沙箱中退出,如需擴展測試期,其至少應在測試期屆滿前一個月向MAS申請延展,並說明理由。比如,由於客戶反饋或糾正缺陷,需要額外的時間對金融服務或產品進行改進,或者沙箱公司需要更多的時間以完全遵守相關的法律和法規要求。MAS將視具體情況審查和批准。從沙箱退出后,只要MAS和沙箱公司對測試結果皆滿意,預期的測試結果已經達到,或是沙箱公司已經完全可遵守相關法律法規要求,則沙箱公司可在更大的範圍內進行金融服務或產品的推廣。但在下列情況下,監管沙箱將停止運行:(1)在之前與沙箱公司商定的預期成果和時間表下,MAS認為沙箱測試已無法達到預期目的。(2)沙箱公司在沙箱測試期結束時無法完全遵守相關的法律和法規要求。(3)金融服務或產品在實驗中發現漏洞,且其所致風險大於收益,沙箱公司承認該缺陷在沙箱測試的時間無法解決。(4)MAS終止沙箱測試,如沙箱公司違反強制性的測試期間。(5)沙箱公司通知MAS自己決定推出沙箱,同時沙箱公司應確保其金融服務或產品的客戶在實驗中任何現有的義務都必須全予解決,才能退出或停止沙箱。

隨著金融科技的發展,香港金融管理局(HKMA)已意識到更多的創新技術包括移動支付服務、生物認證、區塊鏈、機器人人工智慧技術等正在開拓金融業務領域。HKMA認為需要有更靈活的監管安排,如果金融機構在正式推出產品服務前,能進行更及時的現場實景測試,這將有助於金融機構更有效率的收集真實的數據和用戶反饋,有助於這些產品或服務的改進。因應香港銀行業的呼籲,病借鑒英國的監管沙箱,HKMA於2016年9月6日發布了《金融科技監管沙箱》(FSS),面向香港的本地銀行,推出針對金融科技領域的監管沙箱,進入沙箱的銀行獲准開展數量有限的客戶試驗(如員工或選擇客戶)試點,對其實行彈性監管,無需在測試期內實現完全符合通常的監管要求,以鼓勵銀行更加進取的開發金融創新。

與其他國家(地區)的監管沙箱對象相比,當前香港的監管沙箱呈現出明顯的「窄化」特徵,即其只適用於銀行,對其他公司尚不適用。被監管的銀行應滿足下列要求:(1)邊界:對沙箱測試有明確的界定範圍和階段(如客戶的規模和類型、技術類型等),持續時間和終止安排。(2)消費者保護:在測試過程中,有充分的措施保護顧客的利益。這些措施一般包括:客戶了解相關選擇的風險,自願加入試驗,保障投訴處理程序,由測試的任何故障所造成的損失,為客戶提供及時、公正的補償機制,並為客戶退出試驗做出適當安排。(3)風控手段:合理控制以減少因不完全符合監管要求而產生的風險,並向參與測試的消費者言明風險的構成。(4)接受監管測試的準備:所涉及的系統已準備好進行試驗(如經過合理測試和其他展開準備)。此外試驗會被HKMA密切監測,使沙箱公司可以及時識別和處理任何可能出現的重大問題或事件(包括公眾和客戶溝通的問題)。與此同時,香港的監管沙箱還呈現出明顯的「簡化」特徵:HKMA並不打算制訂一份詳盡的監管規定,包括相關的安全電子銀行服務的要求,以及推出新技術服務之前對時機的獨立評估等。有意進入沙箱的銀行應及時與HKMA取得聯繫,HKMA將隨時準備與沙箱公司個別討論適當的監督靈活性。作為一項新的監管安排,HKMA會根據實施經驗和行業發展逐步改善安排。

五、金融監管理念的更迭與監管沙箱的引入

(一)金融科技時代的風險對當下監管的挑戰

世界範圍內的金融生態正在發生劇變,亦不例外。從體量規模上看,已成為全球金融科技領域的絕對主導者。著名諮詢服務機構安永2017年發布的《中英金融科技行動指南》中稱,2015年的金融科技投資額約為20多億英鎊,僅次於美國,2016年受螞蟻金服約30億英鎊融資進程的推動,的金融科技投資額達到65億英鎊,躍居全球首位。2016年金融科技領域融資總額佔全球的77%。與此同時,的電子支付規模遙遙領先於其他國家,佔全球總體規模的近50%,在互聯網信貸領域,市場規模佔全球市場規模的75%。

科技驅動金融創新的特質決定了科技安全風險與傳統金融風險出現疊加效應。申言之,金融科技加速了風險外溢,使得金融風險外部性擴大,稍有不慎即可能引發局部或系統性金融風險,危及金融穩定;在金融科技高速發展的進程中,也可能泥沙俱下,真偽創新俱存,甚至出現劣幣驅逐良幣的逆向選擇;金融科技對現行的監管提出了嚴峻挑戰:數字化、智能化、移動化等的技術使得金融子行業的界限日益模糊,進一步強化了金融混業的格局,跨行業、跨市場交叉性金融風險加劇,監管難度進一步加大,在現行的分業監管、監管協調機制尚未建立的體制之下,監管真空、監管重疊、監管套利、監管尋租、監管俘獲和監管失效等問題更加突出,混業經營和分業監管體制之間制度性錯配的矛盾更加激化。再加上金融監管和相關法律又總是滯後於金融創新的,在金融科技迅猛發展的局勢下,這種滯后性會更加凸顯,監管被動和監管抑制甚至阻礙金融創新會進一步加劇。而在此過程中,無論是風險的加劇,還是監管的滯后和錯配,都最終會威脅到實體經濟和金融消費者的權益,或者最終都會由金融消費者來買單。故如何更迭監管理念和制度,進行金融監管的變革和自我完善,構建有效的金融監管體制、制定合適的監管規則來消解金融創新所衍生的眾多風險,在金融創新和金融風險間尋求新的平衡穩定金融市場,並最終保護金融消費者的利益是金融科技時代的新難題。

(二)金融監管理念的更迭

域外的監管沙箱各有自身特色,有同有異,有繁有簡,有嚴有松,各有側重。英國的最為完善精細,以促進競爭和消費者保護為核心;澳大利亞以「許可豁免」為核心,突出消費者人數和金額限制,亦突出消費者保護;新加坡以放寬現行法律法規監管為核心,重視沙箱公司創新產品和服務的推廣能力;香港特別行政區的監管沙箱則簡明彈性。異中求同,橫向比較之下,不難發現,其在沙箱准入標準上都注重實質性創新,在監管沙箱過程中,都注重風險的充分暴露和消費者的利益維護。

當下金融科技的模式和業態不斷發展變化且層出不窮,相應的規則也在隨之摸索,其中的規律和應然規則都難以明晰,無法制定確切的監管規則,故圍繞金融科技的風險屬性、消費者保護和服務實體經濟等核心點,先期進行試驗田性質的監管沙箱,確實是減少金融科技創新的規則障礙,實現金融創新與管控風險雙贏的最具適應性的選擇。2017年5月央行成立金融科技(FinTech)委員會開始金融科技工作的研究規劃和統籌協調,當下對金融科技的監管的關注和研究剛剛起步,考察和借鑒域外的監管沙箱經驗可獲如下啟示。

1.觀念變化:從「行政區域實驗」到「產品服務實驗」的轉變。其實,是有類似監管沙箱的制度設計的,典型如的自由貿易試驗區。以上海自貿區為例,在區內,部分法律是可以不適用的——根據《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院在(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》和《國務院關於在(上海)自由貿易試驗區內暫時調整有關行政法規和國務院文件規定的行政審批或者准入特別管理措施的決定》,自貿區有調整法律適用的權力。換言之,的法律法規在自貿區內可以被變通執行,這類似在監管沙箱中,金融監管機構可放寬或豁免法律的適用。只不過是以行政區域為界,而監管沙箱是以產品和服務為界。然而,金融創新分散於全行業和全國,不可能只存在於固定行政區域,監管沙箱打破了區域限制和邊界,以創新產品和服務為對象提供法律監管試驗區,是故我們必須更迭觀念,實現從專註於「行政區域」到專註「產品服務」的轉變,在監管理念上實現從「行政區域實驗」到「產品服務實驗」的轉變,圍繞金融創新產品和服務建立監管試驗田和安全港,圍繞創新性、市場額度、消費者數量、保障措施、風險控制措施等,為金融創新服務和產品建立一個監管的試驗區。

2.理念更迭:從「監管限制產品服務」的被動監管到「產品服務引領監管」的主動監管。長久以來,金融監管從立法到執法的慣性思維和做法有著明顯的特徵:(1)金融監管在前,金融產品、服務在後,監管不因產品服務而動,或者遠滯後於產品服務而變,金融監管主動限制著金融產品和服務的種類。(2)金融監管在上,金融產品服務在下,監管屬「上位」的國家部門的事情,產品服務的供給屬「下位」的經營者的事情,監管機構和監管對象互為對立面,博弈明顯,信息不對稱嚴重,但雙方平等友善的溝通、協作、信任和知識共享明顯缺乏。(3)金融監管更多地是為了金融維穩而監管,消費者只是附帶受益,行政意味明顯,沒有重視突出以消費者獲益為根本,沒有重視突出金融監管必須以促進競爭公平、促進金融資源最優配置為使命。

監管沙箱理念及做法與現行的監管相反:(1)產品服務在前,監管在後,先有產品服務,後有相對應的具體監管措施,針對創新金融產品和服務設定監管框架,根據產品或者服務的特點來設置風險防控、消費者保護的措施,產品服務引領監管、監管圍繞產品服務而行特徵明顯。(2)產品服務在上,監管與產品平行甚至監管在下,監管機構與市場主體的溝通互動平等順暢,雙方知識共享和合作意願明顯。監管機構時刻與創新主體溝通,與創新人員共同探討,據產品或服務的特殊性,設定沙箱測試的標準、框架、方式、期限、範圍、結果的採集方式等。(3)監管目的和宗旨直接與消費者相關,創新主體須主動提供周全的消費者保護措施,方可准許進入沙箱。金融監管不是為了滿足大而化之的金融穩定和行政需要,而是旨在保護具體的消費者。

在金融機構日益國際化且競爭日漸白熾化,金融產品與服務更新與迭代空前加速且其設計日益跨界化,整個金融生態千變萬化且日新月異的金融科技時代,顯然前者更清晰科學,也更具有前瞻性和時代適應性。時代的變遷必然帶來監管理念的變革,如果不想固守金融監管的滯后與無效,金融監管理念必須提升與更迭:實現從「監管限制產品服務」的被動監管到「產品服務引領監管」的主動監管的轉變;監管主體與市場主體平等溝通良性互動,更好的實現金融民主,同時知識共享以降低博弈和信息不對稱成本,才能更有效的監管;提升消費者利益保護和公平競爭的金融生態構建在監管目的中的位置,更好地實現金融監管的人性化與公平化。

(三)監管沙箱的引入

在是否建立「版」沙箱的問題上,我們當然不能簡單地持「別人有,我們就也必須有」之態,盲目地照抄照搬在法律制度中的教訓並不少見。但金融科技已為大勢所趨,且必將深度影響甚至重構著世界金融生態,鑒於監管沙箱對金融科技時代的強適應性,筆者主張引入監管沙箱:其對內可以減少金融科技創新的制度障礙,增強監管的適應性,為金融創新提供強勁的制度支持,實現金融創新和有效監管雙贏;對外可助力的金融科技發展戰略,以引領新一輪的國際金融競賽而不至於錯失良機處於下風,在新的世界金融變革中尋求規則主導權。

在具體的制度架構方面,首先是監管沙箱的負責主體問題,在當前「一行三會」分業監管的金融監管布局之下,各金融子行業分別設置監管沙箱制度顯然是種疊床架屋資源浪費,雖然金融現實混業已經開始倒逼分業監管體制的改革,但迄今為止官方層面尚無實質性變革的信號和動作,且改革前景明顯的道阻且長,再兼當下各監管機構之間的協調機制又一直虛化,要確定一家監管沙箱的負責主體委實不易。比較折衷務實的態度就是以監管沙箱引入為契機,將各監管機構之間的協調機構地位和權力「實化」,由其負責監管沙箱的具體實施,此舉亦可為金融監管機構的下一步改革投石問路。其次在監管沙箱的具體制度方面,如准入標準、運行程序、運行期限、客戶數量限制、金額總額限制、消費者保護措施等,前述各國和地區都為我們提供了眾多的借鑒模本,准入標準必須具有真實的創新性,以剔除偽創新;運行程序和期限既不能過長,以使金融創新可以及時進入市場,但也必須給予風險充分暴露的時間,故也不能過短;對客戶數量和金額總額進行限制是較為客觀且具可操作性的防止風險外溢的直接手段,可加以採用;消費者保護措施可以包括創新主體相應的賠償機制和相關風險保險險種的推出和購買。在設計具體的專業制度架構上,監管層可據自身的監管經驗和專業知識,對國外經驗加以吸納,並結合國情加以本土化。

微信公眾號後台編輯 張陽、張梁

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