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名家|劉守英:城鄉中國的土地問題不同於鄉土中國

名家|劉守英:城鄉中國的土地問題不同於鄉土中國

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土地制度的主要矛盾是,一方面,部分人還固守著『鄉土』的土地本位理念,認為「鄉村就是鄉土;農民就是種莊稼;農業就是搞糧食,管農業的就是負責糧食增產和查耕地」「土地是農民的命根子」「農民無地就造反」;另一方面,部分人以「城市」思維配置土地,認為「土地配置保城市」「發展空間上掐死農村」「農村功能就是供應農產品」。

日前,人民大學經濟學院教授劉守英在北大文研論壇主講「城鄉的土地問題」時發表上述觀點。

國家統計局數據顯示,2016年底,城鎮化率為57.35%。劉守英認為,經過三十多年快速的工業化和城市化,已經從「鄉土」轉型為「城鄉」,進入到了新的社會經濟形態,「城鄉」將是今後一個時期的基本特徵,因此,「土地制度改革要應對城和鄉長期共存和融合的這麼一種文明社會。」

在論壇上,他提出了三大問題:「鄉土」的土地問題是什麼?城鄉轉型時期的帶來了哪些土地制度的鬆動?新一輪的土地改革又該怎樣適應城鄉的格局?

「土的束縛」

土地問題的爭論常常陷入兩極,劉守英認為其中一個原因是對「鄉土」土地制度的長期誤傳。「傳統的誤傳比如『普天之下莫非王土』,還有一種長期的誤傳是『農民沒有地就造反』,以及國內問題講不清楚就『根據國際經驗』。」

劉守英回顧了「鄉土」時期土地的特徵:農民依附於土地,以農業為生。「傳統土地問題的基本線索就是人地關係,一邊是人口不斷增長,一邊是增長的人口更緊地附著在土地上,形成一個解不開的結」。

劉守英表示,傳統的土地制度不是一個典型的私有狀態,土地的所有權屬於家庭,是小農經濟的基礎。

傳統的產權結構,尤其是近代以來,是以「田面所有權為大」。「也就是說土地所有權人是田底者,但是田底者不佔有田面,土地的使用權和耕作權在田面者手上,並且有權僱工或把土地租給別人耕種。田面的權利是所有權形態,受地方習俗保護,包括地方非正式規則和合約。」劉守英表示,這樣的產權安排保證了農民耕種的積極性。同時,土地產權受到法定保護,皇權只收皇糧,不犯地權。

土地的功能在「鄉土」是非常複雜的。劉守英解釋,土地關係受宗族、民間信仰、熟人社會習俗等影響。除了生產糧食,土地還承載著名譽、抱負、熱忱和社會上的讚揚,並且帶來安全感和寄託著傳承的特殊感情,不會被輕易買賣。傳統的農業經營始終被限制在較小的規模內,逐漸排斥大農場主和雇傭經營方式,傾向於租佃經營方式。

劉守英認為,傳統的村莊制度規範了公私秩序。村莊制度對土地制度的影響是,陌生人很難進入村中的土地市場。這套「鄉土」的土地制度,他援引費孝通先生的評論稱:「從土裡長出過光榮的歷史,自然也會受到土的束縛。」即在某種程度上,「鄉土」的土地制度阻礙了現代化的進程。

鄉土成故土

新成立后,進入到國家工業化時期,「整個國家工業化體系中,農民主要的功能就是被困在集體化的土地上,為城市提供低價的糧食。」劉守英說。

他表示,隨著沿海地區以出口為主導的工業化興起,內地工業化的衰敗,農民從「不能離土」「離土不離鄉」,開始跨地域地大規模流動,打破了被土地束縛的人地關係,絕大多數村莊出現了勞動力外流的現象。

而「農二代」的生活方式完全是「城市化」的,比如,回家不往村裡住,縣城的賓館一到春節便人滿為患。在劉守英看來,「第二代的農民工已經不是農民,『農二代』沒有干過農活,也不知道地在哪裡了。」

2008年金融危機之後,農民開始迴流,但是迴流不回村,回到家鄉地級以上的(縣)市,我們觀察到變化是,縣城80%的購房者是農民工。鄉土成故土。」

此外,劉守英分析稱,轉向「城鄉」以後,土地的功能和價值發生了重大的變化,農地經濟重要性開始下降。除了勞動力配置,非農用地價值大幅上升是推動從「鄉土社會」轉向「城市社會」最重要的力量之一。

他表示,20世紀80年代中期到1998年,鄉鎮企業異軍突起,得益於農村集體經濟組織提供相當廉價的建設用地,從事非農生產。

在劉守英看來,非農用地價值的上升導致了農村空間和城市空間爭奪土地的發展權,城鄉主要矛盾集中也恰恰在此。他指出,「98年《土地管理法》的重要標誌是通過土地的徵收、審批、用途管制和年度指標計劃,把農民搞工業化的路給堵死了。」

他認為,「城鄉互通,勞動力已經打通了,資本哪邊有力就往哪邊跑。現在的障礙就是土地,鄉村要有發展空間,鄉村的土地就要恢復做產業、做工業的權利。」

「農地的經濟價值大幅下降,農業這一行當,已經不是農村的主業,農地的非經濟價值比如名譽等不再上檯面。」劉守英指出,農民家庭農業純收入占收入比重從1998年的44.53%下降到2007年的31.49%,再降至2012年的26.61%。「整個社會的農民高度分化。」2012年全國農戶構成數據表明,純農戶只佔18.28%,一兼戶(農業收入為主)占30.07%,而二兼戶(非農業收入為主)與非農業戶則佔比超過了50%

「面朝黃土背朝天」高勞動投入的傳統耕種方式也發生了轉變。劉守英表示,現在農民在種植業上,用工減少,農業經營形態發生了變化,年輕人基本出去(打工),留下的農民有大量的農閑。這一變化伴隨著機械化設施的投入,農業發展方式從提高土地單產為主轉向提高勞動生產率。過去的家庭農業變成了「家長在家種全家的地」,土地主要由第一代農民工打理。

「集體所有,農戶承包」面臨大考

「這幾年承包地的流轉速度非常快,現在已經流轉了35%左右。」劉守英透露,從流轉土地的主體來看,2014年,流入農戶的占58%,流轉到專業合作社的達到21.8%,其他主體將近10.17%,土地經營主體趨於多元化,外村人開始「進村」,形形色色的資本下鄉。

這意味著「集體所有,農戶承包」這一制度面臨著「大考」。劉守英表達了他的擔憂,「整個改革以來形成的這套制度,農戶承包的制度恢復了傳統的以家庭為單位的產權制度,但是歷史上並沒有『集體所有』的帽子。」

「農民出去以後,能夠穿著西裝回來收租嗎?」如何讓承包者安心流轉土地,讓經營者安心經營?

此前,針對中央已對農地「三權分置」全面推進,劉守英接受財新記者專訪時曾表示,擴大經營規模,促進流轉,前提應該是徹底做實承包權,要對農民承包權非常小心關照。在實際操作中,對承包權的侵犯,可能來自兩種力量:一是來自所有權名義的侵犯,也就是集體經濟組織以所有者名義動農民承包權,把不種的地任意收回來;一是來自動用行政權擴大經營權,也可能侵犯承包權。「三權分置」的基礎性工作是,做實承包權,讓改革中獲得土地的農民在應對公權力的時候,在城市化過程中,能夠扛得住。

在劉守英看來,要解決「怎麼活化農業農村」的問題,繞不開土地改革。除了推進農地「三權分置」,培育農業生產經營新主主體,宅基地改革亦亟需推進。「集體成員權無償取得,導致了村莊的無序和空心化,村莊既沒有公共的制度管理,也沒有市場化的產權來約束。」他認為,宅基地不能交易,導致在一些土地價值顯化的地區,只有本村的人拚命違規蓋房,比如「牽手樓」的出現,村民發展「瓦片經濟」。

他曾對財新記者表示,「如果不推進宅基地改革,就不能激活要素,城鄉資源的雙向流動就無法落地,就活化不了鄉村,鄉村很多產業就長不出來。」

「城鄉」格局下的土地改革

劉守英認為,「城鄉」的本質特徵就是,「人、地、資本在城鄉之間的互動」。「這幾年發生了一個重要的變化,就是城鄉互動。人口城鄉對流、資本下鄉、鄉村空間用地需求增加,村莊和一部分的城鎮、城市之間的融合和分工」。

他表示,這一輪的土地制度改革,實際上是要為「城鄉」這個形態構造相適應的土地制度。

劉守英建議,亟需進行的土地改革,第一就是調整城鄉土地權利體系來支持城鄉互動,現在城鄉之間的土地權利體系直向城市,城鄉土地權利的平等和給農民留下鄉村的發展空間,應是下一輪土地制度構造的兩個基本點;

第二是改革農地制度來支撐農業轉型,這牽涉農地的經營制度和農業的組織制度;

第三是改革宅基地制度來支撐村莊再造,打破成員權無償分配,承認宅基地的財產權可交易,打破村莊的邊界。村莊形態的變化,無論是死還是活,都需要推進宅基地改革。

「如果沒有宅基地制度的改革,村莊不可能活,也不可能好好地死亡。」劉守英說。

鄉村發現網轉自:財新網(記者黃姝倫)

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