城市擴容，如何突破土地極限？

■新華社圖

隨著城市化進程、人口集聚和城市經濟的快速發展，城市建設空前活躍，城市在空間上不斷擴展蔓延，大城市越來越大。比如，北京「一環又一環」，上海、深圳同樣面臨用地緊張局面；許多的二、三線城市也不斷將「縣」改「區」，納入統一市政管理。其實，從上世紀80年代中期開始，城市經濟學和城市規劃學都對大城市發展與擴張著重開展研究，取得了一些成果，在國外一些大城市擴展中也積累了一些經驗。

從目前的研究成果和實踐來看，形成了多種城市形態類型，分別是勻質分佈、蛛網、帶狀型、棋盤型、海星型、群體型等空間形態。總體來看，改變目前的單中心集聚模式，向周邊地區疏解產業、人口等要素，從而使大城市由單中心空間結構向多中心空間結構轉變是世界各國大城市的共同特徵和基本實踐取向，由此形成的都市圈、大都市區、城市群、城市帶成為各國城市化的主體形態。

針對城市空間擴展，首先需要考量的當然就是緩解土地緊張矛盾和合理使用問題。在首度城市化進程中，這有過一些教訓。以美國為例，在19世紀晚期，隨著工廠和人口的快速大量集聚，美國大城市中心區的居住環境日益惡化，出現離心傾向。美國大城市裡的一些富人開始向郊區遷移，在郊區的鄉村地帶建設了大量帶有「卧城」性質的富人別墅區。二戰後，美國的汽車工業快速發展，小汽車開始進入千家萬戶，與之相適應的是連通城鄉、全國各州的高速公路網的形成，推動了全國性的「大眾郊區化」浪潮。在這一過程中，由於政府沒有對土地的使用進行有效管控，導致企業、居民住宅在郊區的鄉間地帶隨意零散分佈。這種無節制且無序的空間蔓延，不僅因結構鬆散的工廠、住宅建設和發達的公路交通網路建設造成土地的大量浪費，加劇了能源消耗、空氣污染以及對生態環境的破壞，而且同時也進一步加劇了大城市中心城區的「空心化」。

為解決這一問題，一些國家開始通過土地管理立法和加強規劃，推進大城市周邊的新城建設。英法在上世紀40年代和六七十年代就先後頒布了《新城法》，為新城建設提供法律依據。日本的《城市改建法》將構建「多心的開敞式城市空間結構」作為東京的改建原則明確寫入法律。韓國為抑制首都首爾規模的過度膨脹，於1976年對原來的《地方稅法》進行了修改，通過收取高額的登記稅、所得稅和財產稅抑制在首都圈內新建或擴建工廠。1978年又頒布了《工業布局法》，以法律手段推動產業在首都圈的合理分佈。各國還在土地使用、住宅建設、稅收、融資等方面制定了配套支持政策，保證了新城建設規劃的順利實施。

為節約集約利用土地，德國漢堡市通過對居住面積密度的控制實現對住宅建設用地的集約利用。政府規定：在快鐵客運線附近地區，居住密度較高；依據與火車站的通勤距離，由近及遠漸次降低居住密度。在密度小於0.6的地區，不同類型的住宅可混建；在密度為0.9的地區，只允許建設多層或高層住宅；在密度為1.3的地區，住宅建設要高度集中，停車場建在地下，留出足夠的綠地空間。日本政府為緩解城市發展中尖銳的土地供需矛盾，鼓勵高層住宅建設和地下空間開發，以提高城市容量。為防止城市擴張對農田的過度佔用，日本實行土地分區管制政策。城市區域被劃分為「市街化區域」和「市街化調整區域」，將「市街化調整區域」以外的農地劃分為三類。一類農地原則上不允許轉為建設用地，三類農地可以轉為建設用地，只有當三類農地轉用困難時才允許將二類農地轉為建設用地。此外，日本還通過嚴格的土地交易審批制度對土地價格和使用目的進行直接控制。

從國外大城市空間擴展的經驗教訓中，在快速城市化進程中必須汲取和早作謀划的，就是必須按照多中心城市功能定位，加強政府對城市空間擴展的規劃與調控作用，把握好城市增長邊界，尤其需要注意的是要解決城市群帶的錯位發展，將紓解資源困境、快捷交通建設、城鄉公共資源配置和土地管控緊密聯繫在一起，體現在集中中有分散、在分散中有集中的雙向推進過程，引領大城市未來的科學發展。