摸底鄉村旅遊：融資難問題長期困擾 眾多問題亟待理清

農業部摸底鄉村旅遊 眾多問題亟待理清

張恆

連續三年被中央一號文件列為農村新興支柱產業的休閑農業和鄉村旅遊，正在面臨一次全國摸底。

農業部辦公廳5月27日公布《關於推動落實休閑農業和鄉村旅遊發展政策的通知》(以下簡稱《通知》)，鼓勵休閑農業和鄉村旅遊發展。文件要求各地爭取儘快制定實施含金量高、操作性強的政策文件，推動中央各項政策的落地生根，並計劃根據統計情況，在下半年下地方進行一次全國摸底。

農業部一位負責人告訴經濟觀察報，去年農業部聯合國家發展改革委等14部門印發《關於大力發展休閑農業的指導意見》后，一直想對地方政府的落實情況做一個統計。目前來看，由於城鄉居民收入、休閑需求，東部地區休閑農業發展好一些，西部要滯后。統計數據出來后，農業部將到地方督導，沒有作為的地方要發文督促，並至少在農業系統內部通報。

首次全國摸底

2015年以來，連續3個中央一號文件都提出要大力發展休閑農業和鄉村旅遊，使之成為農業的新興支柱產業。農業部財政部等11個部門2015年聯合印發《關於積極開發農業多種功能 大力促進休閑農業發展的通知》，2016年農業部再次聯合國家發展改革委等14部門印發了《關於大力發展休閑農業的指導意見》，指導全國休閑農業和鄉村旅遊發展。《通知》稱，黨中央、國務院和相關部門的文件和意見的相繼出台，標誌著全國休閑農業和鄉村旅遊政策體系框架的形成。近年來，各級休閑農業管理部門採取多種措施推動政策落實，為本地休閑農業和鄉村旅遊發展營造了良好環境。但一些地方仍存在認識不足、重視不夠、落實不力等問題，嚴重影響了中央政策的落地生效。

公開資料顯示，2016年，全國休閑農業和鄉村旅遊上規模的各類經營主體已達30多萬個，比上年增加了4萬多個，增長15%以上。全國休閑農業和鄉村旅遊接待遊客近21億人次，營業收入超過5700億元，從業人員845萬，帶動672萬戶農民受益。但農業部副部長陳曉華曾公開表示，休閑農業還存在同質化嚴重、規劃引導不夠等問題。

農業部一位人士告訴經濟觀察報，目前農業部還沒有休閑農業的整體落實情況分析，這次的文件是第一次對地方落實的一個摸底。部委文件出來后，要求各省出台相應政策，這次督導會對沒有作為的地方主管部門發文督促。

在督促地方政府完善休閑農業的發展方面，《通知》相應提出，要落實城鄉建設用地增減掛鉤試點，農村集體經濟建設用地自辦、入股等方式經營休閑農業的政策；積極向當地政府彙報，爭取將休閑農業和鄉村旅遊項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排。

融資難一直是農業項目的一大問題，在此前的多項政策后，本次文件在財政政策和金融政策上予以完善。《通知》要求，在財政政策上探索採取以獎代補、先建後補、財政貼息、設立產業投資基金等方式加大財政扶持力度。要創新融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯網+模式、發行私募債券等方式，引導社會各類資本投資休閑農業和鄉村旅遊。在金融政策上推動銀行業金融機構拓寬抵押擔保物範圍，擴大信貸額度，加大對休閑農業的信貸支持，帶動更多的社會資本投資休閑農業和鄉村旅遊。

去年9月，農業部印發的《關於大力發展休閑農業的指導意見》提出，到2020年，休閑產業規模進一步擴大，接待人次達33億，營業收入超過7000億元。就農業部最新公開的數據看，2016年全國休閑農業和鄉村旅遊的營業收入已超過5700億元，全國共創建休閑農業和鄉村旅遊示範縣328個，推介美麗休閑鄉村370個，認定重要農業文化遺產62項。農業部的評論稱，「休閑農業和鄉村旅遊的發展，已充分彰顯了其促進增收的經濟功能、帶動就業的社會功能」。但是，休閑農業和鄉村旅遊存在的問題依然很多，同質化嚴重、管理欠缺、產業主體不清等，是農業部和地方政府需要面對的問題。

休閑產業的主體亟待理清

農業大學農民問題研究所所長朱啟臻接受經濟觀察報採訪時說，目前休閑農業最亟待解決的問題是產業主體是誰。目前如果不解決這個問題，休閑產業很容易會走向歧途。不能排斥農民，甚至農業，反而以農民的名義套取國家財政支持。這種財政支持越多，離促進農民增收的目標越遠。

「農民自己就能當老闆的問題，為什麼要去變成打工者呢。」朱啟臻說，發展休閑產業需要政府的支持，適度資金支持。但是有一個問題需要引起注意，就是誰是休閑農業的主體，現在的模式主要是地方政府引進資本公司，是資本下鄉，基本上是景點的運作方式。這個模式有一個重要的問題是排斥了農民的主體地位，甚至用圍牆將農民排除在外，這樣的一個休閑產業不是原本意義上的休閑產業，就是變成了一個人造景點。

實際上，休閑農業和鄉村旅遊一直被定為促進農民增收和農村就業的重要舉措。農業部部長韓長賦在4月份舉辦的2017全國休閑農業和鄉村旅遊大會上說，發展休閑農業是促進農民就業增收的迫切需要，有利於增加農民的經營性收入，擴大就業容量，增加農民的工資性收入。2016年農業部聯合國家發展改革委等14部門印發了《關於大力發展休閑農業的指導意見》中就曾提出，發揮休閑農業在調結構、惠民生的集聚功能和平台作用，以農業發展、農民增收為出發點，發展一批農家樂、小超市、小型採摘園等特色旅遊到村到戶項目，帶動傳統種養產業轉型升級，促進農村經濟發展和農民持續穩定增收。

而在資本扶持方面，上述指導意見提出，支持社會資本積极參与休閑農業發展，建立農民參與和利益共享機制，鼓勵農民以承包土地入股等形式與企業進行合作，不斷提高農民的資產性收益。此外，地方政府被賦予指導農民探索自組織、自激勵、自就業的創業模式，使休閑農業成為大眾創業和農村剩餘勞動力就地就業的重要渠道。

朱啟臻說，實際情況是，大公司進入休閑農業項目更容易得到支持，而農民獲得支持較難。資金的支持和傾斜上應該以農民為主體，通過農民自己或農村組織來發展休閑產業，休閑農業不能排斥農民，甚至排斥農業。現在很多公司搞的休閑農業，已經和農業沒有關係了，只是農民的名義，比如有些公司搞的葡萄園，就見不到葡萄，只是拿了大量的國家資金補貼，大興房地房產，搞度假莊園。

社科院當代城鄉發展規劃院副院長張朝偉認為，休閑農業最大的問題是同質化。同質化的項目很難效益上、經營上持久，項目做出來后沒有市場，還是不能促進農民的增收。同質化的最主要的原因是依靠文化公司或規劃院來設計項目，依靠模板，大量的流水化推廣。真正的文化休閑旅遊設計是要根據各地的風俗、文化等相結合，需要一個再創作的過程。「文化公司需要發展盈利，大量地接項目，由於人力有限，在短時間內完成大量的項目，只有靠簡單的模板推廣。相對來說，國外的迪士尼60年在全世界範圍內只做6個項目，平均10年做一個，這就是我們需要的工匠精神。」張朝偉說，解決方式在於，地方政府對開發主體提高要求，並強化經營主體的責任意識。