城鎮戶籍人員對農村宅基地使用權享有繼承權

問題：

1、宅基地使用權是否可以由農村集體組織以外的成員繼承？

2、人民政府在頒發宅基地使用證時應進行實質性審查還是只進行形式性審查？

評析

1、宅基地使用權可由城鎮戶籍人員繼承

《憲法》第一百零三條規定「國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權」。《繼承法》明確規定「公民的房屋是公民個人的合法財產，可以作為遺產予以繼承」。也就是說，宅基地上的房屋是可以繼承的，根據「地隨房走」的原則，公民繼承了房屋當然可以使用房屋所佔的宅基地。因此，事實上在集體組織內部，宅基地使用權得以「繼承」。另外，在國土資發〔2008〕146號《國土資源部關於進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》第三條第一款「嚴格落實農村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規定。除繼承外，農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的，不予受理」。可以看出，農村宅基地使用權可以繼承在法律上是受支持的。由於此種「繼承」只在農村集體組織內部進行，所以長此以往，不會造成農村土地資源的流失，也不會對農村住宅的管理造成混亂。但在農村集體組織成員喪失其農村集體組織成員主體資格以後，是否還擁有宅基地使用權的繼承權就成為另外一個核心的問題。2011年《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關於農村集體土地確權登記發證的若干意見》的出台對此問題做出了肯定性回答：『非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋佔用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應註記該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人』」。

2、人民政府頒發宅基地使用證的審查程序問題

隨著《物權法》的出台，與之相配套的土地權屬登記的相關法律、法規也相應出台，其中關於宅基地登記的問題，《土地登記辦法》第九條規定：申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：（一）土地登記申請書；（二）申請人身份證明材料；（三）土地權屬來源證明；（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；（五）地上附著物權屬證明；（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規定的其他證明材料。

第十三條規定：國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。由此可以看出，法律法規關於政府部門在進行宅基地登記時，在什麼情況下需要進行實質審查並沒有詳細的規定。尤其是關於土地權屬證明的形式沒有做出具體規定。這就導致在實踐當中土地權屬的實質性審查往往變成了對土地權屬證明的形式性審查。所以在土地行政登記案中，關於土地權屬的確切來源的舉證是由原告來進行，被訴行政機關往往無證可舉進而承擔了敗訴的風險。因此，土地登記機關在頒發宅基地使用權證時應查明利害關係人的意思表示和土地歷史使用情況和現狀，不能輕信土地權屬來源證明。

3、參照適用本案例需要注意的問題

適用本案例時需要注意三點：一是在案件受理后，法院要查明與訴爭宅基地相關的所有利害關係人，並追加為第三人參加訴訟。二是對於因繼承房屋而取得宅基地使用權的非農村戶籍人口，其子女出生即為非農業戶口，是否可以繼承宅基地使用權並為其頒發宅基地使用權證。對於此點，雖法律無明確的禁止性規定，但筆者認為考慮到農村土地資源的流失問題，對出生即為非農業戶口的人員是否可以繼承宅基地使用權並為其頒發宅基地使用權證的問題還有待商榷。三是此類案件審理時應注意，為非農業人口辦理宅基地使用權登記的前提是建立在繼承宅基地上房屋的基礎之上。