觀點 | 吳華：對民辦學校國家應該優先考慮免稅

政府對民辦教育的補貼將從300億增長至1000億

作 者

浙江大學民辦教育研究中心主任：吳華

本文為第二屆i-EDU國際教育產業投資峰會現場嘉賓演講內容。如需轉載，請與原單位聯繫。如引用本文格式，請直接使用微信轉載功能，否則視為侵權。

我這裡說的民辦教育主要是指學校類的學歷教育，包括學前教育，學校是它的組織形態。2015年，這一部分的學費收入是2000億-2500億元，但是這個收入還很小，還不到整個財政性經費投入的10%。加上其它收入，整個民辦學歷教育形成的總產值是5000億元以內。如果按照10%的滲透率計算，可以進入資本市場是500億元，再考慮30%的行業平均利潤率，如果按它的市盈率10倍計算，民辦學歷教育的市值是1500億元，30倍大約是5000億元。所以，民辦學歷教育在教育產業當中只是很小的一塊，這樣的比例今後也還將繼續保持。但是，如果對比美國就會發現，空間極其巨大。美國的農業只佔美國GDP2%左右，農業佔比10%左右，但是的教育產業只佔5%左右，只是農業的一半。但是，美國的教育產業是美國農業的4倍，這樣看來，教育產業的空間極其巨大。

整個民辦教育在修法以後產生了新的一些特徵，可以概括為三個特徵。第一，分類管理。之前用於概括新政的制度特徵就叫分類管理，接下來跟它配套的政策叫差別扶持，也就是說對營利性和非營利性扶持政策不一樣。去年10月份以前，國家對民辦教育當中的營利性和非營利性扶持基本上採取一種平衡的支持，但是在修法最後通過環節，國家的政策導向發生了一些非常重要的變化，即：大力鼓勵和支持非營利性民辦教育，這次還有一個非常重要的制度上的變化、政策導向就是，提倡市場取向，這與十八大關於讓市場在資源配置中發揮決定性作用應該是一致的，這個在修法當中也有表現。第三，按照原來民辦教育相關法律法規是中央定下來以後，在全國貫徹執行落實。現在不是了，現在給地方留下了巨大的創造空間，所以，今後民辦教育的發展是每個省完全可以自行一套，前提是不違背《民辦教育促進法》和國家統一的規範，除此以外，在扶持政策上，在一些具體的措施方面，各省都可以自行其是，這個局面對於活躍民辦教育，活躍整個教育產業市場都非常有意義。

吳華把整個政策體系稱為1+1+2+1+N，這個1就是《中華人民共和國民辦教育促進法》修改決定，+1是《國務院的若干意見》，+2是《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》，這是在部門規章層面的，另外，再+1，在今年將要出台的，關於《民辦教育促進法實施條例》的修改意見，目前已經啟動，但是什麼時候出台現在還不知道。真正會影響民辦教育的是各省的《實施細則》，現在各省都已經啟動相關的工作，但是到目前為止還沒有一個省完成制定。

具體而言，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議決定對《中華人民共和國民辦教育促進法》做出如下修改：將第十八條改為第十九條，修改為，「民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育階段的營利性民辦學校，這部分就是分類管理。9月1日成立的，或者修法以後成立的就可以選擇營利性或非營利性。非營利的叫活著不分錢，死了不分財，剩餘是不能分配的，資產是不能要求的，這就是修法以後的非營利性民辦學校，如果修法以前設立的學校是可以取得合理回報的，對於資產如何處置清楚，這是一個重大的改變。

將第三十七條改為第三十八條，修改為，「民辦學校收取費用的項目和標準根據辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，並接受有關主管部門的監督。關於收費這一點，充分的體現了市場取向的政策導向，營利性的民辦學校收費完全由學校自行決定，非營利性的民辦學校它的收費由各省來制定方案。

這個方案大致上有三種情況：第一種，與營利性的一樣完全自主定價，現在全國已經有若干省份完全放開，既不需要審批，也不需要備案，所以今後肯定還會有這一類；第二種，最高限價，這是溫州的做法，3-5倍以內學校可以自主定價；第三種就是目前的主流模式，成本加上一定的幅度。9月1日以後這三種模式都會存在，但是在《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》里可以看到，政府明確傾向第一、第二種模式，第三種模式今後肯定要被淘汰，也就是說在收費這個問題上，民辦教育領域的政策設計與國家大的政府職能轉變和價格管制改革都是一致的。如果今後學校選非營利性，它的收費是不是就一定會受到限制？主要看各省的政策，按照中央來說沒有這個限制，各省覺得可以放開，由學校自己去收，各省讓學校限價就得限價，如果各省要求一家一家的來批，那就一家一家的批，全都是可以的。

民促法中的第五十一條完全退出歷史舞台，這是在今年9月1日以後，9月1日以前還可以獲取合理回報。將第五十九條修改為，「非營利性民辦學校清償上述債務后的剩餘財產繼續用於其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校清償上述債務后的剩餘財產，依照公司法的有關規定處理，」，這一條就是「死了不分財」，在9月1日以後設立的民辦學校，不一定是9月1日，在2016年11月7日以後設立的非營利性民辦學校就不能夠再對資產要求所有權了，這是若干意見明確了分類管理的公益導向。

另外，民促法中將第四十五條改為第四十六條，修改為，「縣級以上各級人民政府可以採取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持；對非營利性民辦學校還可以採取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。將第四十六條改為第四十七條，修改為，「民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策；其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。

這兩條的修改對於營利非營利都非常明確，是有不同的扶持政策，特別是第四十六條的修改，對非營利性民辦學校還可以採取政府補貼，營利性的民辦學校就沒有了，也就意味著現在所有民辦學校從政府那裡得到了補貼，當舉辦者選擇了營利性的時候，基本上就沒了。這一塊目前比例不大，整個民辦教育總體得到的政府補貼占政府財政性資金的1%，也就是在300億左右，全國的民辦教育得到的財政資金300億左右，整個教育經費3萬億元左右，但是這個比例太低了，民辦學校的在校學生，占學生總數的17%，還要繼續上升，這是完全不匹配的。吳華認為，這既說明民辦教育受到歧視，同時也意味著政府補貼這一塊會有大幅增長的空間，五年之內會翻一倍，每年要增長10%以上，十年之內要再翻一番，會從現在的300億增長到1000億以上，這個還只是保守的估計，按照國際的經驗來看，它至少要翻8倍，所以這個空間非常大。

在促進民辦教育健康發展的若干意見中，明確了分類管理、公益導向。第六條建立差別化的政策體系，這裡邊有人提到對民辦教育，對教育產業提供金融服務，這個金融服務這裡目前來看在全國做的最多的就是收費權質押，就是資產證券化，但是這一塊才剛剛起步。

第九條「探索多元主體合作辦學」非常重要。主要是對目前這種傳統的基於產權本位的民辦教育將會向一個混和型的多樣化的民辦教育發生演進，這個演進帶來的意義是非常深遠的。2014年山東濰坊價格完全放開，那個時候國家的價格政策是學歷教育審批制，非學歷教育是備案制，但是它已經放開了，這個跟國家發改委整體的價格管制改革是一致的。江西也放開了，雲南目前也制定了放開的政策，還有很多省市。

在這樣的形勢變化的背景下，民辦教育的營利性和非營利性將發生怎麼樣的變化？

據《2015年全國教育事業發展統計公報》數據顯示，學前教育仍然是民辦教育的主體。另外，據2004-2015年民辦學校在校學生數統計數據，職業中學是唯一的學生人數下降的群體，其它群體全都上升，而職業中學是大幅衰退。另據2004-2015年民辦學校數統計，職業中學學校數也呈現衰退趨勢，其它國小國中、高中，先下降了以後然後開始回升。

目前國內民辦學校佔比為17%左右，學校佔比是30%左右，在這十幾年當中，國內總的學校數是減少了接近30萬，但是由於民辦學校增加了10萬以上，所以最終是減少了大概是20萬左右；學前教育佔50%，而且在整個學前教育中超過了公辦，佔到總量的54%。

整個民辦教育其實是分成兩塊的，叫要求取得合理回報和不要求取得合理回報，修法以後變成了兩類，一類叫非營利性民辦學校，一類叫營利性民辦學校。第二個變化，「不要求取得合理回報」，是差別扶持政策，對它是法律屬性一個規範。

民辦學校或者民辦教育當中，主要分成兩大塊，一塊是叫沒有營利動機的民辦學校，這個有多少呢？不到5%，所有的民辦學校當中沒有營利動機的不到5%，這個跟教育部官員說的，大部分都是非營利，或者沒有營利，這個概念偷換了概念。根據全國的調研，根據我在五年當中在全國各地的調研，95%以上都要賺一點錢，但是並不妨礙他繼續辦教育，這樣就分成了兩塊以後變成了一類營利性的，當然它有強烈的投資動機經濟動機；另外一塊是非營利性的，但是在非營利性的民辦學校當中又分成兩類，一類叫作有營利動機的非營利性民辦學校，這個學校的法律屬性是非營利組織，另一類叫作沒有營利動機的非營利性民辦學校。對於非營利性民辦學校90%以上仍然是有營利動機的。

既然有營利動機又選的非營利性民辦學校，怎麼來實現呢？這個演變是這樣的，有營利動機的非營利性民辦學校，政府如果對非營利性民辦學校有嚴格的財務規範，並且對它有自主權的限制，一部分將會轉變為營利性的民辦學校，這個轉變在這樣的政策環境下是會發生轉變的；

對於沒有營利動機的非營利性民辦學校，如果它受到了很大的限制，會向這兩個方向轉變；第三種，營利性的民辦學校如果稅收優惠政策不落實，它也會向有營利動機的非營利性民辦學校轉變，為什麼呢？因為轉成後邊一類它就可以減少稅負成本，這個成本佔總收入的12%左右，這對企業來說是一個巨大的進出差距。有營利動機的非營利性民辦學校想賺錢就是VIE結構，或者關連交易，通過這個辦法來選擇非營利性民辦學校同時獲取經濟利益。

因為地方政府投資民辦教育，它跟中央政府不一樣，中央政府是政府「請客」，地方政府是要由地方來買單的，它用一份財政資金來資助民辦教育，由此形成的公共教育服務相當於是資助公辦教育的17倍。

2015年，關於對民辦學校普遍資助政策目前已經從國務院打開了缺口，將所有的義務教育階段民辦學校全部納入公共財政的範疇，但是保障的額度只有國家規定的生均公用經費的標準，也就是公辦學校生均經費的10%左右。政府是否應該扶持營利性民辦學校，民辦學校對財政的貢獻，這裡用了三年的數據是在從3000億-4000億，但是民辦學校得到的生均資助只有公辦學校成本的10%左右。

另外是關於稅收的分析，假設對所有的民辦學校都按照營利性來進行收稅，按照2013年總計可以收到200億左右，但是如果因此把民間投資給嚇退了，那麼政府將要付出17倍的代價，因此在這個意義上完全的免稅應該優先考慮。

現在叫做產權本位的民辦教育，也就是看是誰投資的，但是這個對民辦教育的傳統觀念目前已經發生了重大的改變，也就是有很多的民辦學校或者公辦學校的資金來源都已經並不是由政府為主，比如說浙江大學每年從政府得到的資金只佔1/3、1/5以下，這算是民辦還是公辦呢？這個標準已經有問題了。今後全球的私立教育都得到政府的資助，如果按照產權本位按照資金來源就會出現觀念混亂。

第二步是按照運營機制來做的，大家關注一下目前國務院大力提倡的政府與社會資本合作，或者更專業的叫做「公私合作夥伴關係」，民辦教育的空間大幅增加，並且有可能把整個公辦教育進行一個徹底的市場化改造，這個時間我估計需要100年以上的時間，但是方向是肯定沿著這個方向來進行的。

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