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新論|趙曉峰等:農民合作社與精準扶貧協同發展機制構建:理論邏輯與實踐路徑

新論|趙曉峰等:農民合作社與精準扶貧協同發展機制構建:理論邏輯與實踐路徑

內容提要:

農民合作社的制度安排具有益貧性的顯著特徵,這使其能夠成為精準扶貧與精準脫貧的理想載體。農民合作社產權制度和治理結構不合理的根本原因在於普通農戶無股權,使合作社與普通農戶之間難以建立起緊密的利益聯結機制。整合國家財政扶貧資源與合作社進行對接,再吸納貧困農戶的自有資源,一方面有助於依託合作社推動建立產業扶貧、資產收益扶貧、合作金融扶貧與農業科技扶貧相結合的精準扶貧體制機制,另一方面也有利於提高貧困農戶在合作社中的股權份額,改善合作社的產權構成,使貧困農戶能夠更好地參與合作組織並逐步提升合作自治能力,推動合作社進一步完善治理結構,走上轉型升級與可持續發展的道路。

一、問題的提出

改革開放以來,政府開展的大規模扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就,使7億多農村貧困人口擺脫貧困,並積累了豐富的扶貧經驗。但是,到目前為止,仍有7千多萬農村貧困人口,其以「插花型」狀態分佈在廣大的農村地區,這部分群體的脫貧致富任務依然艱巨。201311月,習近平總書記在湘西考察時提出「扶貧要實事求是,因地制宜。要精準扶貧,切忌喊口號,也不要定好高騖遠的目標。」由此,政府開始大力推行精準扶貧工作。「十三五」規劃指出,到2020年,現行標準下農村貧困人口實現脫貧,這就為新時期的農村扶貧工作提出了明確要求。如何通過精準扶貧、精準脫貧體制機制的創新,構建農村貧困人口脫貧、致富的長效機制,打贏脫貧攻堅戰,保障貧困人口共享經濟發展成果的基本權利,已經成為黨和政府高度重視的經濟和社會問題。

農民合作社是弱勢群體聯合成立的互助性經濟組織,制度安排天然地具有益貧性的組織特徵,是市場經濟條件下農村貧困人口脫貧的理想載體(吳彬等,2009),也被視為反貧困最有效率的經濟組織(吳定玉,2000)。到201510月底,全國農民合作社數量達到147.9萬家。貧困地區的農民合作社雖然能夠促進農戶的收入增長,但社員收入增長呈現出顯著的差異性,人均資產高的社員收入增加顯著,而難以保證貧困農戶的利益(胡聯,2014)。農民合作社在發展中背離益貧性的組織宗旨,既不利於構建符合現行法律和國際合作社聯盟規定之合作原則的產權制度和治理結構,更使合作社的發展飽受批評和質疑,嚴重影響了農民合作社的社會聲譽。因此,如何創新合作社發展機制、切實保障弱勢農戶的合作權益,充分發揮100多萬合作社的組織優勢,使合作社真正成為精準扶貧和農村反貧困的組織載體,是現階段農民合作社轉型升級和可持續發展亟待解決的重大現實問題。

我們研究發現精準扶貧和農民合作社發展具有目標的一致性,同時,農民合作社的扶貧功能也正在被政府所發掘。比如貴州省提出要在「十三五」期間建設1000個綜合性合作社,帶動發展1萬個農民合作社,幫助4050萬貧困人口脫貧致富(王一凡等,2016)。為此,構建農民合作社發展與精準扶貧協同創新的體制機制,一方面需發揮合作社在精準扶貧中的積極作用,使貧困人口能夠依託合作社真正、永久脫貧,另一方面使合作社藉助精準扶貧國家戰略的實施,進一步拓展發展空間,推動合作組織規範化發展,構成本文的核心議題。

二、合作社與精準扶貧協同發展的理論邏輯

本文認為農民合作社發展與精準扶貧之間具有理論的內在自洽性,適合構建協同創新的體制機制,這可以從二者當前所面臨的實踐困境著手分析:

早在《合作社法》出台之前,學界已經關注到農民合作經濟組織的異化問題(應瑞瑤,2002)。《合作社法》實施之後,農民合作社制度表達與制度實踐相背離的現象不僅沒能得到根本緩解,而且還在持續加劇,以至出現了從「合作制」向「會員制」蛻變的趨勢(趙曉峰,2015)。由此可以看出,農民合作社規範化發展面臨的挑戰長期存在,有著深厚的經濟社會基礎。作為建立在「人的聯合」基礎之上的互助性經濟組織,制度不規範自然離不開人的因素,而社員異質性就成為學界和政策研究部門關注的焦點問題。合作社社員資源稟賦的明顯差異,容易形成異質性的社員結構,從而對合作社的產權制度造成直接影響。大股東掌握著合作社的財產所有權,成為合作社的核心社員,進而會在合作制度的演變中構建起對己有利的治理結構,掌握合作社主要剩餘的控制權和索取權,以致合作社的盈餘分配必然以按股分配為主、按交易額分配為輔(林堅等,2007)。不僅如此,少數核心社員和多數普通社員的初始分層現象,還會在合作社的後續發展中進一步泛化和固化。社員分層會形成不對等的權力格局,使資源要素自下層社員向上層社員集聚,但資源要素收益卻伴隨著各層社員逐層剝離而自上而下流動。在缺乏外界刺激時,合作利益自上而下的剝離分配會造成各層社員新一輪的資源稟賦差異,逐漸使下層社員依靠固有要素參與合作,而上層社員走向多要素合作(何安華等,2012)。合作社的這種發展趨勢,會對合作制度的創新和變遷產生持續影響,使合作組織的主要權力進一步向核心社員集中,從而使普通社員在組織中的收益獲取能力不升反降。

由此可見,普通社員沒有入股或股份佔比太低是造成合作社產權制度不合理的主要原因,也是造成合作社治理結構異化的根本原因。此外,普通社員放棄參股,還會降低合作社的資本和資源聚集能力,使合作社面臨較強的融資困境,影響合作組織規模經濟效益的發揮,不利於合作社延長合作產業鏈條與挖掘合作業務空間。普通社員的選擇,一方面源自他們缺乏入股的意願,另一方面源自他們在分化的農村社會階層結構中所處的不利位置。如果說社員之間資源稟賦的異質性是合作社制度異化的關鍵變數,那麼改革開放後日益分化的農村社會階層結構則是造成社員稟賦差異的內在原因。不同身份的社員在村落社會裡處於不同的社會階層,合作的需求、意願和行動能力差異巨大,自然對待合作社的態度也會不同。對於貧困農戶來講,他們的家庭經濟收入剔除低保等政府政策保障性收入外,主要依靠的是農業經營收入。因此,他們原則上具有較強的合作意願。但是,他們卻缺乏入股所需的必要資金,或是被排斥在合作社的門檻之外,或是入社不參股。因為沒有參股,他們就不能真正成為合作社的社員,更不會在合作社中擁有主人翁意識。這構成合作社背離制度益貧性的內在原因,也是合作社規範化發展所面臨的最大挑戰。

與此同時,學界的研究發現,作為未來農村扶貧的主要方式,精準扶貧是為了抵消經濟減貧效應的下降而採取的針對性措施(汪三貴等,2015)。精準扶貧伴隨著巨額國家財政資源的撥付,本質上是政府發揮資源調節作用的利益再分配,是改善民生、實現共同富裕的社會主義的本質要求。但是,長期以來扶貧資源的利用效率並不高,精準扶貧在實踐中也面臨多重困境。一方面,貧困村和貧困農戶的識別越來越困難。汪三貴等(2011)的研究發現,應該被劃定為貧困村的村中有48%的村沒有被瞄準。同時,在2001年,有59%的貧困人口生活在貧困村中,到2004年這一比例下降到51%;在扶貧瞄準方面,精準扶貧受制度和政策的雙重挑戰(唐麗霞等,2015)。另一方面,在財政扶貧資源下鄉的過程中存在著精英俘獲現象,國家的扶貧資源相當大比例被富裕農戶所享有,而真正貧困的農戶被剝奪了資源分享的資格(邢成舉等,2013)。此外,精準扶貧還面臨貧困規模控制下的規模排斥和市場化背景下扶貧開發手段不足的問題(左停等,2015),精準扶貧無法形成貧困戶的有效參與,更無法克服扶貧資源有限的問題(葛志軍等,2015),精準扶貧中還存在顯著的對貧困戶的排斥(鄧維傑,2014),貧困地區社會組織發展遲緩,社會扶貧效益有限(黃承偉等,2015),精準扶貧機制下仍無法系統關照貧困戶的可持續生計,無法解決留守人口的問題(王曉毅,2015),也難以解決現存扶貧工作中存在的扶貧主體和客體信息不對稱的問題。因此,精準扶貧就是要提高財政扶貧資源的使用效率,將有限的扶貧資金用到刀刃上,要充分發揮市場機制在扶貧工作中的作用,更要加強對貧困戶權利的保護,當前扶貧的治理模式是基於市場的發展型治理和基於權利的保護型治理的結合(李小雲,2013)。所以,精準扶貧必須要解決「扶持誰」、「誰來扶」和「怎麼扶」的難題。

按照傳統的扶貧模式,扶貧資源以項目制的形式向下傳遞,即便能夠避免層層損耗,也會在縣鄉村層面遭遇瞄準偏離帶來的效率低下難題。在當前的縣域社會,地方政府、企業、農村能人以及混混等農村邊緣勢力已經成為橫架在國家與農民之間的多元利益主體,他們在長期的互動與博弈中逐漸聚合併形成一種漸趨穩定的關係網路,並衍生出了一個能夠扭曲農村政策並阻礙國家與農民關係調整的結構性力量(趙曉峰等,2015)。不僅是項目制資源,即便是直接對接貧困農戶的低保政策都難以得到根本執行,「關係保」和「維穩保」等現象大量發生(魏程琳,2013)。因此,要提高扶貧資源的利用效率,必須創新體制機制。《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》指出,精準扶貧要強化政府責任,引領市場和社會協同發力,構建專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧互為補充的大扶貧格局。農民合作社參與精準扶貧,是社會扶貧的重要組成部分,也是構建社會大扶貧戰略的內在要求(國務院扶貧辦,2012)。作為一種經濟現象和組織行為,農民合作社通過嵌入到村落社會而拓展發展的自主空間,一方面,它與農民有著密切的聯繫,原本就是弱勢農戶聯合成立的自主自治組織;另一方面,它又構成政府與貧困農戶之外的第三方,能夠成為政府與農民之間的中介組織。如果由政府領導下的村委會來承擔識別貧困戶的任務、解決「扶持誰」的問題,由農民合作社來承擔扶持主體的角色、化解「誰來扶」的難題,通過合作社的產業項目、技術培訓、金融合作等解決「怎麼扶」的問題,就能構建起分工明確、責任到位的扶貧新格局。

因此,如果能夠將國家財政扶貧資源直接對接合作社,並將精準對接農戶的扶貧資金和資源量化為貧困農戶在合作社中的股權,同時充分保障貧困農戶在合作社中的正當合法權益,則會為雙方帶來協同發展、合作共贏的實踐效果。這構成農民合作社與精準扶貧協同發展機制創新的理論邏輯。當然,需要注意的是,這裡提出的國家財政扶貧資源是廣義上的,並非狹義上的財政專項扶貧資源,而是包括諸如農業產業化項目、新型農業經營主體培育項目、農業科技創新項目等資源。推動農村發展和農民增收的項目要向積極承擔社會扶貧責任的農民合作社傾斜。

三、合作社的角色定位及其作用機制

截止201510月底,農民合作社已經吸納9997萬戶農民加入,覆蓋了全國41.7%的農戶,成為分散農戶聯合起來迎接市場挑戰的重要組織載體。從理論上講,首先,農民合作社基於熟人社會的組織邏輯和運行邏輯,可以解決「扶持誰」的問題,從而提升貧困人口識別和瞄準工作的效率;其次,農民合作社通過承接國家扶貧資源,吸納貧困農戶自有資源和資本,開展社會扶貧,通過解決「誰來扶」的難題,在幫助政府實現精準扶貧目標的同時,既可以促進合作組織的可持續發展,又能夠在一定程度上克服財政扶貧資源有限的困境。因此,合作社在精準扶貧中的角色應該定位為中介組織,在國家與農民之間發揮中間載體的有機銜接作用。

接下來,本文將著力分析合作社在精準扶貧中的作用機制,探討「怎麼扶」的實踐機制,以推動合作社的關鍵角色功能的發揮。

()通過發展特色產業幫助貧困農戶脫貧

在貧困地區發展特色產業是幫助貧困農戶脫貧致富的主要抓手。作為同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者,自願聯合、民主管理的互助性經濟組織,農民合作社是貧困地區政府發展特色產業可以憑藉的重要組織平台。但是,現階段農民合作社與貧困農戶之間的關係過於鬆散,很多合作社在成立之初就設置一定交易額或股金額為農戶入社的門檻,從而將相當數量的普通農戶排斥在合作組織之外。在發展的過程中,這些合作社不僅不會降低門檻,而且還會通過提高門檻或關閉入社通道將更多有合作意願的農戶排斥在外。這些農戶不得不與合作社發生交易行為,卻不能享有按交易額返還的合作權利,變相地受到了合作社的利潤擠壓(趙曉峰,2015)。因此,政府應鼓勵農民合作社積極吸納貧困農戶入社,加強合作社與貧困農戶之間的利益聯結機制,更加註重發揮農民合作社對農村貧困人口的組織和帶動作用。為此,中央和地方政府應統籌使用國家財政資源,一方面,將產業扶貧專項資金和精準扶貧項目對接農民合作社,遴選吸納貧困農戶數量較大、幫助貧困農戶持久脫貧效果顯著的合作社作為重點扶持對象;另一方面,將扶持合作社發展的專項資金也與精準扶貧的治理目標相結合,鼓勵合作社降低門檻,承擔起幫扶貧困農戶的社會責任,吸納貧困農戶加入合作社,以組織化載體實現貧困的市場化機制治理。同時,政府還可以為申請項目的合作社設立標準,督促合作社建立健全內部治理結構和管理機制,充分保障入社貧困農戶的合作權益。

()依託合作社探索資產收益扶貧新路徑

隨著越來越多的貧困農戶脫貧,依然貧困的農戶想要脫貧的難度會越來越大。因此,在國家大力實施扶貧攻堅戰略的背景下,探索資產收益扶貧新路徑成為構建精準扶貧、精準脫貧長久機制的重要舉措。從現實的情況來看,探索資產收益扶貧主要有三種辦法:一是將投入合作社的國家財政專項資金和其他涉農資金,全部或部分量化給被識別的貧困農戶,寫入社員賬戶充當貧困農戶的入社股金,同時規定相關資產委託給合作社統一經營,由合作社承擔相關資產的保值增值責任,貧困農戶只能享有資產產生的收益而不能撤股撤資;二是鼓勵合作社積極承擔起社會扶貧的責任,將以往財政資金產生的收益或自有資金拿出來,以配股、捐股等形式為入社的貧困農戶建檔立卡、設立資產賬戶,保證其享有獲得相應資產收益的權利;三是鼓勵喪失勞動能力和自身耕作效率低的貧困農戶將土地託管、流轉或是以入股的形式交由合作社統一經營,探索貧困村集體經營性建設用地入市機制,由合作社負責給農戶按年或按月發放相應的資產收益,帶動貧困農戶增收。總體來看,就是要通過合作社整合國家扶貧資源和貧困農戶現有資產,為實施資產收益扶貧戰略服務,在保證貧困農戶基本脫貧的基礎上,逐漸建立資產收益扶貧與幫扶貧困農戶更好地改善生計的長效機制。

()發展信用合作,實施金融扶貧

農民合作社開展的內部信用合作已經成為當前農村新型合作金融發展的主要形態(王曙光,2014)。因此,合作社信用合作應成為「十三五」期間政府加大金融扶貧力度的關鍵舉措。政府支持合作社開展信用合作,可以借鑒扶貧互助社的創新經驗,為貧困農戶增股。2005年,國務院扶貧辦在四川省儀隴縣開始探索發展資金互助社、推進扶貧開發構建社會主義和諧社會的試點。在試點中,貧困戶的確定由群眾評議,政府按照「給貧困戶贈股、為一般戶配股、由富裕戶購股」、每股1000元的方式建立扶貧互助資金(林萬龍等,2008)。在發展合作社信用合作中,政府也可以通過為貧困農戶贈股的方式幫助他們在合作社中建立一定額度的股權,使他們既能夠獲取從合作社貸款的基本權利,也能夠獲得相應股權的紅利收入。同時,合作社在為貧困戶發放貸款時,也應該給予一定的幫扶,為他們減免利息。山西省永濟市蒲韓農民種植專業合作聯社在發展信用合作時,就確立了優先照顧貧困社員的幫扶制度,在組織內部實行階梯式差別利率:貸款額23萬元的收取月息15厘,12萬元的收取月息13厘,500010000元的收取月息8厘,20005000元的收取月息5厘,2000元以下且使用期限不超過3個月的免月息(王小魯等,2015)

()推廣農業技術,實現科技扶貧

農業技術對於分散的農戶來講是自外而內輸入的一種信息,其在不同經濟收入水平的農戶之間的傳播速度是不同的。傳播學中的「知溝」假設理論認為,在大眾傳媒向社會傳播的信息不斷增多的情況下,處於不同經濟社會地位的人獲取新知識的速度是不同的,經濟社會地位低的人往往比經濟社會地位高的人獲取這類信息的速度要慢很多(Tichenor等,1970)。這種現象在農業技術進村入戶的過程中也同樣存在。由於經濟社會地位高的人基本上都是鄉村社會的精英,他們獲取信息的渠道要比貧困農戶更多。鄉村精英獲取農業技術信息,主要依賴的是專家、經銷商、電視、報紙、網路等外來渠道,而貧困農戶獲取信息基本上依賴村落內部熟人之間的關係傳播,屬於村落社會裡的次級傳播(張紅,2013)。因此,農業技術的自然傳播更有利於鄉村精英,容易加劇農戶的分化局勢。但是,農民合作社卻可以通過統一提供種子、化肥農藥、技術指導等一體化的農田耕作標準,改變社員異質化的農業技術使用狀況,提高貧困農戶利用農業技術的效率,提升家庭經濟收入水平,改善他們的生活福利和生產技能。此外,傳統的依託政府體系的農技推廣無法承擔與分散小農科技需要對接的交易成本,但是農民合作社卻是對接和傳播農業科技的重要載體和低成本平台。所以,依託農民合作社,政府就可以更好地實施科技扶貧工程,提高科技對貧困農戶脫貧致富的貢獻度。

四、精準扶貧為合作社發展提供新機遇

農民合作社能夠促進精準扶貧目標的實現,同時,精準扶貧也為農民合作社的規範化發展提供了新機遇。

()有利於充實合作社資本,促進合作組織擴大合作規模,延長產業鏈條

在家庭承包責任制的基礎上,大力發展農民合作社,為的是能夠更好地發揮合作社規模經濟和資源聚集效應的綜合優勢,獲取分散農戶所沒有的合作收益,為參與合作的農戶爭取更多的經濟收益。在農產品的產業鏈條中,生產環節的利潤往往難以得到根本保障。1999年,作為生產者的農民獲得的利潤占農產品各環節所獲總利潤的比例為56%,到2010年下降為43%。如果將農民「自我雇傭」的成本扣除,從純利潤的視角來看,從1999年到2010年,農民的實際利潤佔比已經從29%下降到20%(武廣漢,2012)。因此,通過構建精準扶貧與合作社發展協同創新的體制機制,貧困農戶得以加入合作社並在合作社擁有股權,而合作社的資本實力以及其可以調動的土地、勞動力等資源也得到一定幅度的提升,一方面,可以集合更多農戶的分散力量,在生產環節擴增規模合力,進一步凸顯規模經濟的優勢,另一方面,可以將合作領域向流通環節延伸,甚至直接通過與超市對接,直面消費者,從而將流通環節的利潤留在合作組織中。同時,合作社還可以憑藉更為充實的資本實力,為農戶提供生產資料和生活資料的統購分銷服務,幫助入社農戶減輕生產生活成本。

()有利於保障貧困農戶的合作權利,提升他們的合作自治能力,推動合作社構建科學合理的產權制度和治理結構

扶貧,不僅是經濟兜底扶貧,而且也是基本權利救濟。國家財政專項資金注入合作社,量化為入社貧困農戶的股金,轉換成他們持有的股權,有利於推動合作社改善資本結構,建立更為合理的產權制度,密切合作社與貧困農戶的利益聯結關係。同時,這部分股金雖為貧困農戶所持有,但卻不能自由退出,只能享有受保障的保值增值權利。由此,貧困農戶的利益就跟合作社的長遠發展捆綁在一起,就能夠調動他們參與合作的積極性,並在參與合作的過程中不斷提升自身的合作自治能力,從而實現權利救濟和權利扶貧的目標。貧困農戶在合作社中權利的不斷增長,有助於提升他們與合作社管理層的協商談判能力、提高他們的話語權,進而有助於推動合作社構建科學合理、符合現行法律規定的治理結構,以改變他們在合作社中的弱勢地位,保證他們對合作社盈餘擁有基本的索取權和分配權。因此,精準扶貧戰略的實施,不僅有助於增加貧困農戶在合作社中的股金份額、改善合作社的股權結構,而且有助於提升貧困農戶的合作自治能力,改善合作組織的人力資本,促進合作社建立更為合理有效的治理結構。

()有利於增進貧困農戶對合作社的信任,使合作組織在鄉村社區贏得聲譽,促進合作社轉型升級

信任是合作的基礎。社會信任的程度越高,村民之間合作的交易成本越低,合作效率也越高,越有利於農民合作社的生存和發展(徐志剛等,2011)。但是,趙泉民等(2007)的研究指出,農民的信任是以親緣和擬親緣關係為基礎的帶有「圈子主義精神」的「熟人信任」,這構成他們走向合作的基本行動邏輯並對鄉村合作經濟組織的發展產生重要影響:一方面,他們可以促使個體農民在迎接市場挑戰時走向合作,促進合作經濟組織的建立和發展,另一方面,也會限制合作對象增加和合作規模的擴大,從而對合作經濟組織向更大規模、更大地域空間拓展產生制約效應。然而,如果合作社能夠履行精準扶貧的社會責任,合作社的領辦者就能逐漸擺脫親緣與擬親緣關係的影響,贏得圈子之外的更多農民的信任,就能不斷地將非圈子的農民吸引進合作社,擴大合作社的社員規模。而在這個過程中,嵌入到村落社會之中的合作社還能贏得社會聲譽,改變人們對合作社的片面認識,增進知名度,使合作社能夠不斷累積社會資本存量,奠定轉型升級持續發展的社會基礎。

五、結論與討論

綜上所述,制度益貧性的組織特徵使農民合作社與精準扶貧具有內在的理論自洽性,為雙方協同機制的構建提供了基礎條件,使合作社能夠在國家與貧困農戶之間扮演起中介組織的角色,一方面成為政府進行精準扶貧的組織載體,解決「誰來扶」和「怎麼扶」的難題,提高國家財政扶貧資源的使用效率,改善貧困農戶的家庭生計;另一方面也使自身得以充實資本實力、改善產權結構,與貧困農戶建立更為密切的利益聯結機制,提升他們的合作自治能力,並進一步完善合作社的治理結構和管理機制,為合作社的轉型升級與可持續發展創造機會。通過雙方協同機制的構建,合作社將承擔起精準扶貧的社會責任並更好地發揮益貧性的組織功能,這有利於增進社員對合作社的信任,幫助合作社在鄉村社區贏得社會聲譽,且為合作社發展營造良好的政治社會環境。

但是,在推動合作社發展與精準扶貧協同機制構建的同時,政府還需要發揮應有的引導、管理和監督責任:一是將貧困農戶的識別難題交給村委會或其它社會組織來完成,將「扶持誰」與「怎麼扶」的責任分離,明確權責;二是完善扶貧資源劃撥到合作社后的管理制度,建立財政資源量化為貧困農戶股權的管理辦法,保證貧困農戶能夠按年度享有相應的合作收益,並在合作社面臨破產等危機時優先保證貧困農戶的財產權不受損失;三是探索引入第三方的農民合作社扶貧資源使用的監督和審計主體,對合作社的扶貧資源使用、管理和收益情況進行監督,以避免合作社扶貧資源的濫用和損失,確保入社貧困戶的股權收益;四是探索建立貧困農戶的退出機制,將通過合作社真正實現脫貧致富的農戶由第三方予以評審和加以識別,並對扶貧效果顯著的合作社給予獎勵與表彰,提升其社會聲譽。

鄉村發現網轉自:《農業經濟問題》2016年第4

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