從浦東到雄安 中國國家級新區演進簡史

原標題:從浦東到雄安 國家級新區演進簡史

自1992年國務院批複設立上海浦東新區，到2017年4月河北雄安新區橫空出世，已經建立了19個國家級新區。

國家級新區的發展歷程在某種程度上可以說是改革開放進程的一個縮影。從浦東到雄安,在20多年的改革長河中，國家級新區承擔的歷史使命和實際功能都隨著改革的進程而不斷演化。

審批節奏

從「摸著石頭過河」到「井噴」

自1992年浦東新區首先獲批設立，到2006年濱海新區、2010年兩江新區成立，再到2011年到2016年16個國家級新區接連出現，可以看出以2006年和2011年為轉折點，新區批複節奏明顯呈現為三個階段。

1992年上海浦東新區的設立，開啟了國家級新區時代。「八十年代看深圳，九十年代看浦東……」這句流傳甚廣的話有無數個版本，但前兩句總是不變。上世紀八十年代，深圳特區成為改革開放之初引領潮流的弄潮兒，而浦東新區則成為九十年代改革的風向標。作為當時唯一的國家級新區，浦東是沿海開放格局形成的重要起點，承擔著帶動國家改革開放的使命，是國家意志的試驗田。其歷史地位可與改革開放之初的「經濟特區」戰略比肩。新區發展方式延續了劃定特殊區域、試驗特殊政策、創新特殊模式以獲得優先發展的策略，這體現了國家非均衡發展的指導思想。新區成為政策高地，進而形成經濟高地，呈現出單點突破的發展態勢。

在浦東新區之後，14年時間裡再沒有國家級新區獲批，直到2006年國務院正式發文，濱海新區才邁入國家級新區行列，這與改革開放「摸著石頭過河」的思路是不無關聯的。

彼時，以國家的經濟實力而言，分散建設多個國家級新區力不從心。另一方面，這與當年國家抑制開發區熱和圈地運動的考慮也不無關聯。與之後的新區最大不同在於，這兩個新區最終做實，成為一級政府，擁有行政管轄權。

2010年，時隔4年之後，重慶兩江新區獲批，新區從沿海走向中西部，而且批複進度加速。此時的入世已有數年，已經逐漸熟悉世界貿易組織的遊戲規則，並且在內部很多區域積蓄了巨大的改革和發展力量。改革紅利得到釋放。

2011年後，國家級新區呈現不斷擴容的態勢。在這一階段，新區所處的主體城市由直轄市延伸到省會城市、地級市。僅2015年國務院就接連批複湘江新區、江北新區、福州新區、滇中新區、哈爾濱新區共五個新區，這一前所未有的速度也預示著，國家級新區承擔的戰略功能，已經從最開始的國家級開放戰略，演化為引領區域發展的政策性戰略。新區的井噴式出現，也正是國家進入全面深化改革新常態的信號。這一時期，新區由稀有性、特殊性向普惠性轉變，新區價值逐漸外溢和共享。

地域分佈

從非均衡發展走向協調發展

從時間序列來觀察，國家級新區的地域分佈在某種程度上體現了國家區域發展戰略的演變。目前，已經獲批的19個新區在華東、華北、華中、華南、西南、西北、東北七大區域均有布局，其中，華東、西南地區各有4個新區，數量相對較多。

華東、西南地區的新區分佈折射出國家戰略和政策的非均衡性，給予較發達區域和較不發達區域以特別的政策支持。華東有浦東新區、舟山群島新區、江北新區和福州新區。浦東由於其特殊的地域及歷史地位成為首個國家級新區，定位為國際金融、航運中心；舟山群島新區被列入國家「十二五」規劃，發展目標瞄準新加坡、香港等一流港口城市，成為第一個以海洋經濟為主題的國家級新區；江北新區和福州新區則是分別乘著長江經濟帶和「一帶一路」國家戰略的東風，踏入國家級新區行列。西南地區有兩江新區、貴安新區、天府新區和滇中新區。兩江新區是第一個內陸新區，服務西南，統籌國家綜合配套改革；貴安新區和天府新區同屬西部大開發戰略舉措，前者承擔著探索欠發達地區追趕發達地區思路的任務，後者則要積極探索新型城鎮化、創新區域發展之路；滇中新區著力於執行「一帶一路」、長江經濟帶和區域發展的總體戰略。

新區建設以服務國家戰略規劃為指導方針。2015年政府工作報告將區域發展定位為包涵西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先發展的「四大板塊」，以及「一帶一路」、長江經濟帶、京津冀協同「三大支撐帶」。從長遠來看，新區建設會趨於區域均衡，但就目前的新區分佈上看，西部大開發和東部率先發展是「四大板塊」中較受重視的方面，東北地區三大新區的接連獲批體現了東北振興正在成為新的戰略聚焦點，「一帶一路」和長江經濟帶是「三大支撐帶」里的側重點。

走過20多年的國家級新區政策，已經從非均衡發展向區域協調發展轉變。近年來，新區密集型獲批的態勢呈現了新區建設政策的區域普惠性趨勢，新區建設與國家區域均衡發展戰略也逐漸匹配。

政策支持

從國家給政策到地方做規劃

國家級新區發展的最大優勢在於擁有各種政策先試先行的權力，適度放權和政策優惠是新區獲得優先發展的前提，新區發展需要有落到實處的金融、財稅、土地、海關、產業等方面的政策支持。但隨著市場經濟的不斷完善，國家直接支持的政策效應漸趨弱化。

浦東新區、濱海新區作為最早設立的兩個新區，擁有巨大的政策先行優勢，作為第三個國家級新區，兩江新區雖然設立時間靠後，但其政策支持比照浦東新區和濱海新區執行，同時又疊加了直轄市以及西部大開發等優惠政策，實際上是內陸地區政策支持力度最大的新區。

以兩江新區設立之後為分界點，政策支持呈現出兩個階段，國家級新區的建設進入了另一種情景：即國家不再自上而下地給予政策，「量體裁衣」支持新區的建設，而是由地方自行做好規劃。國家對新區的支持經歷了從「直接補貼向稅收政策,再向先試先行」的轉變。

以財稅政策為例，縱觀新區發展歷程，財稅政策由最初的全方位支持變為一片空白。按時間序列梳理，舟山群島新區由「十二五」規劃家海洋經濟戰略推動，幾乎得到全方位的國家財稅支持；蘭州新區是第一個總體方案中未提及財稅政策的新區。

西海岸新區財稅政策服務于海洋經濟的國家戰略，是新區財稅政策的一個轉折點，由此開啟了允許財稅改革並執行國家統一財稅政策的時期；金普新區與西海岸新區情況類似，因此不享受國家財稅政策傾斜支持。

湘江新區、江北新區、福州新區、滇中新區都沒有國家財稅政策傾斜支持。

更細緻地歸納財稅政策發現，財稅政策由早期各種直接補貼逐步轉化為稅收政策激勵。財稅政策支持力度的弱化以及由國家支持到地方自主支持的轉變，意味著新區財稅政策由「國家主導、地方跟進」向「國家設定、地方推動」轉化。

綜上所述，財稅政策從全面支持走向一片空白體現了國家級新區建設從「國家主導」走向「國家引導」，從政府直接干預走向引導激勵。新區財稅政策支持總體呈現出隨時間遞減的趨勢。

雄安意義

從「開放主導」到「改革主導」

1980年8月，深圳經濟特區設立；1992年10月，國務院批複設立上海浦東新區。深圳特區設立，正值改革開放初期，這為對外開放打開了一個小窗口，創造了一個小環境；上海浦東新區設立，目的則是提升對外開放水平、帶動整個經濟邁向外向型經濟發展，這是在不同歷史時期，因地制宜、因時制宜做出的決定。現在很多人期待，雄安新區的設立，能打開新一輪改革的突破口。看似白紙一張的「雄安新區」，不必推倒重來，成本低，空間大。

有觀點指出，尋求經濟自身的內生增長動力，將是未來經濟的希望所在。和外向型的珠三角和長三角相比，更加倚靠廣闊內陸腹地的京津冀，更符合經濟轉型的需求。

對比雄安新區和深圳特區、浦東新區以及其他國家級綜合示範區，雄安新區要承載「千年」的歷史責任，在經濟體制改革上發揮引領性可能是更加重要的。過去，深圳特區、浦東新區的發展更多是一種「開放」導向，大部分的改革是圍繞「開放」而進行的；而現在，雄安新區可能要承載「改革」導向的歷史責任，圍繞內部經濟發展新模式，進行更加深入的改革，從開放主導到改革主導的探索，可能是雄安新區隱含的作用。

名詞解釋

國家級新區

國家級新區是由國務院批准設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。其成立乃至於開發建設上升為國家戰略，總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度改革與創新的探索工作。

國家級新區是於上世紀90年代初期開始設立的一種新開發開放與改革的大城市區。在擴大對外開放、綜合配套改革試驗、海洋經濟發展、「兩型」社會建設、新型城鎮化等重大改革方面先行先試，對適應經濟發展新常態要求、應對經濟下行壓力、促進區域協調發展發揮了重要作用，成為全方位擴大對外開放的重要窗口、創新體制機制的重要平台、輻射帶動區域發展的重要增長極和產城融合發展的重要示範區。

1、上海浦東新區

科學發展的先行區、「四個中心」（國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心）的核心區、綜合改革的試驗區、開放和諧的生態區。

2、天津濱海新區

北方對外開放的門戶、高水平的現代製造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區。

3、重慶兩江新區

統籌城鄉綜合配套改革試驗區的先行區、內陸重要的先進位造業和現代服務業基地、長江上游地區的金融中心和創新中心、內陸地區對外開放的重要門戶、科學發展的示範窗口。

4、浙江舟山群島新區

大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶、海洋海島綜合保護開發示範區、重要的現代海洋產業基地、陸海統籌發展先行區。

5、蘭州新區

西北地區重要的經濟增長極、國家重要的產業基地、向西開放的重要戰略平台和承接產業轉移示範區

6、廣州南沙新區

粵港澳優質生活圈、新型城市化典範、以生產性服務業為主導的現代產業新高地、具有世界先進水平的綜合服務樞紐和社會管理服務創新試驗區。

7、陝西西咸新區

向西開放的重要樞紐、西部大開發的新引擎和特色新型城鎮化的範例。

8、貴州貴安新區

經濟繁榮、社會文明、環境優美的西部地區重要的經濟增長極、內陸開放型經濟新高地和生態文明示範區。

9、青島西海岸新區

海洋科技自主創新領航區、深遠海開發戰略保障基地、軍民融合創新示範區、海洋經濟國際合作先導區、陸海統籌發展試驗區

10、大連金普新區

面向東北亞區域開放合作的戰略高地、引領東北地區全面振興的重要增長極、老工業基地轉變發展方式的先導區、體制機制創新與自主創新的示範區、新型城鎮化和城鄉統籌的先行區

11、四川天府新區

以現代製造業為主的國際化現代新區、內陸開放經濟高地、宜業宜商宜居城市、現代高端產業集聚區、統籌城鄉一體化發展示範區。

12、湖南湘江新區

高端製造研發轉化基地和創新創意產業集聚區、產城融合城鄉一體的新型城鎮化示範區、全國「兩型」社會建設引領區、長江經濟帶內陸開放高地。

13、南京江北新區

自主創新先導區、新型城鎮化示範區、長三角地區現代產業集聚區、長江經濟帶對外開放合作重要平台。

14、福州新區

兩岸交流合作重要承載區、擴大對外開放重要門戶、東南沿海重要現代產業基地、改革創新示範區和生態文明先行區。

15、雲南滇中新區

面向南亞東南亞輻射中心的重要支點、雲南橋頭堡建設重要經濟增長極、西部地區新型城鎮化綜合試驗區和改革創新先行區。

16、哈爾濱新區

中俄全面合作重要承載區、東北地區新的經濟增長極、老工業基地轉型發展示範區和特色國際文化旅遊聚集區。

17、長春新區

創新經濟發展示範區、新一輪東北振興的重要引擎、圖們江區域合作開發的重要平台、體制機制改革先行區。

18、江西贛江新區

構建「兩區兩地」，即：長江中游新型城鎮化示範區、中部地區先進位造業基地、內陸地區重要開放高地、美麗「江西樣板」先行區。

19、河北雄安新區

綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示範區、開放發展先行區。

國家級新區、經濟特區、開發區、自貿區、高新區——

「區」別在哪裡

在改革開放進程中，各種「區」層出不窮。改革開放伊始，國家設立了深圳等「經濟特區」，區內實行特殊政策；上世紀80年代中期，又分別先後建立14個「沿海開放城市」和設定沿海地區的一些市、縣和沿海開放城市所轄縣為「沿海經濟開放區」；伴隨著改革開放的深化，不斷有「經濟技術開發區」和「高新技術開發區」在全國範圍內陸續成立，能夠進入「開發區」的企業享有一定的優惠政策。上世紀90年代后，又陸續出現了10多個「國家級新區」，近些年又設立了「自貿區」等等。為什麼會不斷設立各種「特區」、「開發區」、「新區」？

「區」里的道路探索

清華大學經濟學研究所所長劉濤雄教授曾撰文分析：改革開放之初，對於推進改革和發展，大家的認識不一致，在全國統一推動改革開放的話，許多措施不一定都行得通。在此背景下，開始在不同的地方設立比較特殊的區域來促進開放和發展，除了最早設定的「經濟特區」，還有後來開闢的「沿海開放城市」和「沿海經濟開放區」，和在這個過程中建立的「開發區」和「高新區」，均是前期推進開放和改革戰略的產物，一直延續到了現在。

比如，之所以建立「高新區」，正是因為通過一段時間的發展，上下一致認識到，高新技術的發展和高新技術產業的發展，更加需要特殊的政策扶持。

劉濤雄教授認為，當前，要解決發展中一些深層次的問題，特別是破解一些制度上的瓶頸，既和技術產業特性有關，也和地理區域特性有關，既和整個社會治理有關，又和管理體制及政府的政策等很多方面有密切的關係，所以就需要更綜合的措施來解決這樣一系列問題。「國家級新區」正是在這樣的思路之下應運而生，從政府管理、社會治理，到各項政策落地落實，再具體到市場與企業組織，多渠道多角度綜合入手，探索發展新模式。

各種「區」有何不同？

國家級新區

國家級新區主要是行政區劃調整的一種措施，由中央政府批准設立並擁有相應的配套政策。新區的地理範圍比較小，通常是一個市內的某一個區域。「國家級新區」的布局更多的會考慮怎麼樣通過新區的建設帶動區域的發展，成為一個區域的增長極，改變整個區域的發展態勢，有輻射效應。

經濟特區

為了穩妥推進改革，一直採取先局部試點、再推廣經驗的漸進式改革策略。改革開放早期，曾設立深圳、珠海等幾個經濟特區，區內實行特殊的政策。綜合改革試驗區與特區在性質上比較接近，但「試驗」內容更明確。比如，有的針對城鄉協調發展問題，有的針對資源環境問題等。

開發區

「經濟技術開發區」既著眼於產業發展的規律又著眼於區域發展規律。特別是在上世紀八九十年代的時候，不同的產業之間如何互補，突出產業的集聚優勢，政府都要發揮較大的作用。能夠進入園區的企業享有一定的優惠政策，比如優惠提供工業用地和稅收減免。

高新區

「高新技術產業開發區」更多的是著眼於產業發展規律。高新技術產業在發展初期需要政府的扶植加以培育。科技部對於「高新區」的介入甚至都細化到了產業的指導目錄，也就是說，哪個地方的高新區應重點發展何種產業，都有著明確的規定。

自貿區

自貿區即自由貿易區，園區內的生產、貿易和投資活動適用的關稅、審批和管理政策靈活。

各種「區」相互之間並不是排斥的，同一個地方可以同時具備多種「區」的身份。