大氣十條考核年，史上最大規模環保督查能否改變環保困境

一起看似偶然的阻撓環保執法事件，折射出即便是在高壓的環保態勢之下，環保執法仍面臨的困境，表明時下的環境治理與企業抵制之間的衝突，已經到了短兵相接、針鋒相對的程度。

近幾年，環保督查的力度和級別不斷加碼。2015年，被稱為「環保欽差」的中央環保督察組亮相，由環保部牽頭，中紀委、中組部的相關領導參加。從督查到督察， 一字之差，意味著從查企到督政的轉變

請看總第802期《新聞周刊》封面報道：環保執法困境

★困難重重的環保執法

★「環保欽差」濟南遭扣留始末

★從督查到督察，從查企到督政

2016年12月16日11時，從北京正在建設中的最高樓「尊」上俯瞰北京，一半藍天一半霧霾，分界線清晰可見，整個城區籠罩在陰霾之中。當日20時，北京啟動空氣重污染紅色預警，北京及周邊地區出現大範圍嚴重空氣污染。圖｜CFP

從督查到督察，

從查企到督政

「4月18日，28個督查組共督查450家企業，發現285家存在環境問題。存在問題的企業中，『散亂污』企業違法生產的84個，未安裝污染治理設施的20個，治污設施不正常運行的18個。」

如今，環保部每天都會在官網通報頭一天「京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查」的進展。通報的文字簡單明了，直接點明問題，並進行舉例。

5600人、28個城市、25次輪換、為期一年，這場被環保部視為「有史以來國家層面直接組織的最大規模」的大氣污染防治強化督查行動，始於今年4月初。

事實上，大氣污染防治督查這一形式的出現，只有短短四五年。2013年，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》（以下稱《大氣十條》），立下軍令狀。此後，環保部的大氣污染專項督查、重污染天氣的應急督查等才相繼進入大眾視線。

近幾年，環保督查的力度和級別不斷加碼。2015年，被稱為「環保欽差」的中央環保督察組亮相，由環保部牽頭，中紀委、中組部的相關領導參加。從督查到督察，一字之差，卻意味著從查企到督政的轉變。

5600

人大督查

據悉，這次「京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查」從部署到行動，只用了三天。環保部部長陳吉寧親自參與部署。4月5日，部署；4月6日，448名第一、二輪督查人員參加培訓；4月7日，督查組成員全部入駐完畢。

環保部環境監察局局長田為勇在接受採訪時說，這次行動從全國抽調了5600人。其中，有3000多人是來自京津冀地區的執法人員，剩下的近2000人從京津冀之外的省份抽調。這5600人將開展25個輪次的督查，每個輪次持續兩周。

督查的重點是京津冀及周邊的「2+26」個城市，即北京、天津兩個直轄市，及石家莊、唐山、太原、濟南等周邊4省的26個城市。

環保部長陳吉寧在2017年1月的一場記者會上，將以上六個省份打包作了介紹。京津冀及周邊的山西、山東、河南，國土面積佔全國7.2％，消耗了全國33％的煤炭，單位面積排放強度是全國平均水平的4倍左右，涉氣排放主要產品產量基本上佔全國的30％到40％。

「高污染、高能耗產業大量聚集，燃煤、燃油集中排放，快速增長的機動車，是這個地區大氣污染的直接原因，也是改善的難點。」他說。

據了解，這次大規模的強化督查，也與2017年是《大氣十條》第一階段的收官之年有一定關係。

根據《大氣十條》的要求，2017年，京津冀區域的細顆粒物濃度應下降25％左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

2016年，北京市PM2.5濃度是73微克/每立方米，比2015年下降9.9％。從73微克再降到60微克每立方米，2017年，下降比例需達到17.8％，接近2016年下降比例的兩倍。任務目標較為艱難。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文告訴《新聞周刊》，2017年作為《大氣十條》的收官之年，各地方都面臨考核。

為此，今年初環保部就曾赴北京、天津、河北、山西、山東、河南等有關省（市）開展2017年度第一季度空氣質量專項督查。十分罕見地是，環保部部長陳吉寧親自帶隊參與了督查。

在一季度空氣質量專項督查結束僅僅20天後，環保部又啟動了這次為期一年的強化督查。

截至4月20日，各督查組已完成對28個城市的第一輪督查工作，共檢查了4077家企業，發現2808家企業存在環境問題，占被檢查企業的68.87％。

環保部環境監察局局長田為勇表示，這些問題都已交給地方政府處理。環保部針對每個城市都拉了清單，實行銷賬制度。問題到期完不成，地方會被追究責任。

監

大氣污染防治督查這一形式進入大眾視野，其實只有短短四五年。

「北京市政路橋建設集團有限公司房山瀝青廠存在的環境違法問題包括環保設備損壞，粉塵未經收集處理直接排放。昌平區供暖服務管理處存在的環境違法問題包括脫硫廢液未經處理直接排放等。北京城建集團承建解放軍總醫院門急診綜合樓項目，存在建築垃圾隨意堆放，施工區未採取洒水抑塵措施等問題。」

2013年12月底，環保部召開新聞發布會，通報11月大氣污染專項督查情況。這是公開報道中可查到的、環保部最早的全國範圍內的冬季大氣污染防治督查工作。

從2013年的11月19日至29日，環保部環監局、應急辦和華北、華東環保督查中心，交叉抽調了各省環境監察骨幹人員，組成督查組，對京津冀及周邊地區的北京、天津、河北、山東、山西、內蒙古6個省市自治區的15個城市進行了督查。

與此同時，環保部華南、西南、西北和東北4個環保督查中心分別對湖北、湖南、廣東、重慶、四川、遼寧、陝西、甘肅和青海等9個省市自治區的22個城市進行了督查。

此次督查聲勢很大，全國共出動執法人員71463人次，檢查工業企業6307家、施工場地9190個、餐飲服務企業22978家。督查發現，涉及環境違法的工業企業805家，環保不達標的施工場地719個，未安裝油煙凈化設施的餐飲服務企業8572家，已完成取締關閉小作坊890家。

督查結束后，環保部通報了出現嚴重揚塵污染和環境違法的33家企業名單。上述提到的幾家企業，就是被環保部點名的位於北京的幾家企業。

時任環保部環監局局長的鄒首民說，從2013年10月到2014年4月，環保部將對京津冀及山東、內蒙古等周邊地區進行重點督查，每月將有一次暗查、抽查和聯合檢查，督促地方做好大氣污染防治工作。

評論認為，環保部在2013年冬進行大氣污染專項督查，與多重因素相關。

2012年，國務院發布空氣質量新標準，增加了PM2.5值監測。標準提出，居民區PM2.5的年平均濃度不得超過35微克/立方米。2013年，全國有74個城市第一批實施新空氣質量標準，包括北京、天津、石家莊在內的京津冀區域共13個地級及以上城市實施了新國標。

一年下來，這13個城市的PM2.5年平均濃度為每立方米106微克，每座城市均超標。北京市PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米，也遠遠超過了新國標。

2013年6月，國務院發布了《大氣十條》，要求到2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10％以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25％、20％、15％左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

隨後，環保部與全國31個省（區、市）簽署了《大氣污染防治目標責任書》，貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》。針對京津冀及周邊地區6省（區、市），責任書明確了該地區煤炭削減、落後產能淘汰、大氣污染綜合治理、鍋爐綜合整治、機動車污染治理、揚塵治理等各項工作的量化目標，並將工作任務分解至年度。

在這一系列背景之下，環保部加大力度，進行大氣污染防治專項督查也就理所應當。

另外，《大氣十條》規定，應建立監測預警應急體系，妥善應對重污染天氣。2014年2月，京津冀中南部城市出現連續嚴重污染。環保部啟動應急預案，組織了12個督查組赴京津冀及周邊地區，對重污染天氣應對工作及《大氣十條》落實情況進行專項督查。

這次督查，是目前可查閱的公開報道中，環保部最早的一次應對重污染天氣的應急督查。

在這之後，環保部的大氣污染防治專項督查和重污染天氣的應急督查開始成為常態。督查通常會不定時間、不打招呼、不聽彙報、直奔現場、直接曝光。

2017年1月，環境保護部對山西臨汾市政府主要負責同志進行了約談，督促臨汾市嚴格落實環境保護主體責任，深化大氣污染治理，強化重污染天氣應急響應，儘快遏制大氣環境質量惡化趨勢。攝影｜章軻

無論是大氣污染防治專項督查還是重污染天氣的應急督查，環保部之前督查的主體都是企業。同樣在2013年，督查主體進行了一次擴充試點。

這年5月，環保部華南督查中心啟動對老工業基地湖南株洲的環保綜合督查。

綜合督查包括六個方面，即地方政府執行各項環保法律法規政策情況、政府履職中體現生態文明建設理念情況、環保部門參與政府宏觀決策的情況、當地環境質量及群眾環境權益保障情況、區域企事業單位環境監管情況、地方環保能力建設情況等。

督查結束后，華南督查中心提出，在株洲發展與保護的矛盾突出，以犧牲環境換取經濟增長的情況依然出現在一些區縣和領域。他們也提出了地方保護主義的問題，認為重點企業環境違法行為難以查處到位。

在給出整改意見時，華南督查中心將「切實強化黨政『一把手』環保責任意識，正確處理經濟發展和環境保護的關係」放在了第一位。

時任湖南省環保廳廳長劉堯臣曾撰文說，綜合督查應成為國家和省級環保部門常用的和主要的工作方式。因為它一改過去就環保而查環保、就企業而查企業的做法，把主要著眼點放在了解和檢查地方黨委政府及各相關部門，在決策和管理經濟活動的過程中，貫徹落實國家環保方針政策及法律法規上，抓住了環保的源頭。

根據綜合督查試點的情況，環保部出台了《2015年全國環境監察工作要點》，要求省級環保部門對行政區30%以上的地市級人民政府開展環境保護綜合督查。

2015年內，全國各省、自治區、直轄市環境保護廳（局）對163個設區市、自治州、直轄市的區縣人民政府實施綜合督查，督查比例達到39.5％。

綜合督查往往在約談前後進行。據環保部的數字，當年，環保部對33個市（區）開展了綜合督查，公開約談了15個市級政府主要負責人。

約談是環保部既有的一種方法，但過去往往針對企業。約談地方政府主要負責人，河南安陽是第一個。

2014年5月，《環境保護部約談暫行辦法》出台。辦法規定，為督促地方政府及其有關部門切實履行環境保護的責任，解決突出環境問題，保護群眾環境權益，環境保護部可以約見未履行環境保護職責，或履行職責不到位的地方政府及其相關部門有關負責人。

根據2013年河南省環境空氣質量的排名，18個地市中安陽排在第17位，是河南省環境空氣質量最差的城市之一，大氣污染問題十分突出。之前安陽曾被督查多次，但整改仍然沒有太大的動靜。

在約談中，華北督查中心要求安陽市政府吸取教訓，舉一反三，全力做好後續整改工作，有關整改方案應在15個工作日內上報環境保護部，並抄報河南省政府。

河南省安陽市市委副書記、市長馬林青被約談一事，連續兩天掛在了環保部官網首頁的「今日頭條」欄目中。不僅城市被點名，領導也被點名，對官員來說，面子上頗有些掛不住。

據當時的媒體報道，僅在華北環保督查中心管轄區域，被約談后，滄州市29名、駐馬店市7名、保定市3名、承德市18名，共57名相關主要負責人被批評、警告、免職。

不過，也有評論認為約談是「重重拿起，輕輕放下」，一個地方產業結構的沉痾，治理基礎的薄弱，往往並不是說改馬上就能改的。

環境保護部約談紀要。攝影｜章軻

2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案》。方案提出，要嚴格落實環境保護主體責任、完善領導幹部目標責任考核制度、追究領導責任和監管責任，強化環境保護「黨政同責」和「一崗雙責」，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。

從督查到督察，一字之差，督察對象變成了省級黨委和政府及有關部門。

有專家認為，一崗雙責可以落實環境保護主體責任。比如，交通運輸部既抓交通運輸管理，也要抓交通運輸產生的污染；國土資源部既要抓礦產資源開發，也要抓污染防治。

另外，同期通過的《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》指出，無論黨政領導幹部在位與否，只要損害生態環境，就要終身追責。環保督察結果也要向中組部移交，作為領導幹部考核評價任免的重要依據。

半年後的2016年1月，中央環保督察組首次亮相。組長由環保部原副部長周建擔任，副組長由現任環保部副部長翟青擔任，成員包括中央辦公廳及國務院辦公廳督察室和環保部人員。

首次環保督察試點設在河北。河北省委書記趙克志和省長張慶偉親自參加了迎接中央環保督察組的工作動員會，規格之高可見一斑。

之後，督察組的一切行動都處於保密狀態。據後來的媒體報道，督察組借鑒了中央巡視組的經驗，給河北上下帶來了巨大震動。

當年5月，中央環保督察組公布了在河北省督察的情況，按照邊督邊改的要求，31批2856件環境問題舉報已辦結，關停取締非法企業200家，拘留123人，行政約談65人，通報批評60人，責任追究366人。

中央環保督察組的工作在河北試點后，進行了鋪開。2016年7月，8個中央環境保護督察組分別進駐內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、雲南、寧夏。當年11月，第二批的7個中央環保督察組進駐北京、上海、湖北、廣東、重慶、陝西、甘肅。

據了解，2016年中央環保督察共覆蓋全國16個省份，受理群眾舉報3.3萬餘件，立案處罰8500餘件、罰款4.4億多元，立案偵查800餘件、拘留720人，約談6307人，問責6454人。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文告訴《新聞周刊》，中央環保督察這把利劍，應該能用得更好。

他認為，從目前的大氣污染監測數據來看，各地檢查情況並不樂觀。「有的地方監測數據作假，該停產的不停產，數據有了大面積的嚴重反彈，原因就是想平衡地方經濟發展和環境保護很難，多數地方還是考核GDP。」

當前，雖然中央環保督察力度很大，「但是你再跑也跑不到所有地方，上面動起來了，下面卻消極對待」。

另外，常紀文認為，雖然中央環保督察問責了六千餘人，然而這批被處理的幹部級別不高，多數都是科級及以下幹部，震懾力不強。而且，多數人都認為，這些被處理的幹部只是「倒霉了」，僥倖心理仍然十分嚴重。

在《大氣十條》第一階段收官之年，常紀文認為，形勢仍然不樂觀。★

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