重大行政決策聽證最怕「走過場」

政府部門既定的行政決策，很少因為聽證會的反對而改弦更張，或者說聽證會上很難形成集中的反對意見

只有避免這種聽證會的形式化趨勢，重大行政決策徵求意見才能收到真正實效

法治周末特約評論員敬一山

近日，國務院法制辦就《重大行政決策程序暫行條例(徵求意見稿)》公開徵求意見。根據意見稿，除依法應當保密的外，涉及社會公眾切身利益或者對其權利義務有重大影響的決策事項應當廣泛聽取意見。聽取意見可採取向社會公開徵求意見、舉行聽證會、召開座談會、書面徵求意見、問卷調查、民意調查、實地走訪等多種方式。

重大行政決策廣泛徵求意見，這是決策更為科學，更為順應民意的必然要求。過去重大行政決策出現的問題主要體現在兩個方面：其一是「一把手說了算」，一個地方、一個部門的一把手權力太大，做什麼事情拍了腦袋就算，這種一把手獨斷的決策方式，當然也可能辦成一些好事。因為省掉了繁瑣的論證程序，因為權力可以消化各種阻力，一把手點頭的事情通常能以更高的效率完成。

問題在於，這種一把手獨斷決策的風險太高，完全取決於一把手個人的判斷是否準確，一旦一把手個人判斷失誤，決策所引發的後果就難以收拾。

其二是決策短期化。政府決策從短期政績出發，追求多快好省立馬出成效，但很多時候短期利益和長遠利益之間有矛盾。比如，過去很多地方為了短期就業和GDP，上馬很多重污染項目，雖然一時改善了經濟收入，但當資源耗盡，空氣污染嚴重的時候，悔之晚矣。最終官員可能已經升遷異地，百姓卻只能留守家鄉吞嘗苦果。如果這樣的決策要經過聽取民意，要通過專家論證，或許就不會出現這種多輸的狀況。

強化重大行政決策徵求意見，正是為了應對過去長期存在的這些問題。其實過去很多地方已有相關規定，最常見的是重要決策要開聽證會。事實上，近些年的聽證會確實開了不少，只是在民眾看來，聽證會往往變成了形式。政府部門既定的行政決策，很少因為聽證會的反對而改弦更張，或者說聽證會上很難形成集中的反對意見。只有避免這種聽證會的形式化趨勢，重大行政決策徵求意見才能收到真正實效。

為了解決形式化的問題，當前的徵求意見稿已有一些針對性的設計。比如，就前面特別提到的「一把手說了算」的問題，徵求意見稿中強調，集體討論決定為決策必經程序，並堅持行政首長負責制，為防止一把手搞「一言堂」，要求行政首長最後發表意見，須說明與多數意見不一致的理由，並如實記錄。通過明確集體討論的原則，並且如實記錄的方式，儘可能避免一把手的暗箱決策。透明是最好的監督，當一把手的考慮必須公開的情況下，獨斷決策的情形或許能最大程度減少。

而徵求意見的形式主義還有一個重要表現，就是為了聽證而聽證，找「群眾演員」組織看似正規的徵求意見，結果談不出什麼真問題，走個過場就皆大歡喜。應對這個問題，有必要強化一個原則——重大決策必須要有利益相關者的參與。

比如過去關於網約車的決策，如果要召開聽證或者座談會，至少要有網約車企業、司機、乘客等關鍵幾方的代表，而不能只是泛泛的市民。很少使用網約車的市民，或者經常使用網約車的上班族，對網約車管理的態度顯然會有很大出入，要讓相關決策更科學，就必須兼聽則明，尤其讓利益相關者充分發表意見。

一個條例能否真正落地，最後至關重要的是罰則。如果不按這個條例辦，如果不能做到廣泛聽取意見，會有怎樣的後果？在徵求意見稿中，已有相關的制度設定。條例規定，造成決策嚴重失誤或者依法應當作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，對行政首長、負有責任的其他領導人員和直接責任人員，依法依規給予處分。

這樣的「罰則」還是稍顯粗放，更多還是一種理念層面的宣導，可操作性不夠。什麼叫「重大損失、惡劣影響」？如果缺乏明確的衡量標準，那可能也就難以得到明確落實。

對於違規的追責部分，建議在條例徵求意見的過程中加以完善。什麼層級的決策，需要通過怎樣的形式徵求意見，如果沒有做到的話，負責人應該受到怎樣的處罰。從程序而不是後果來限定，或許能更好地倒逼所有重大決策都能廣泛聽取意見。

追責條文之所以重要，因為這是從制度層面加強制衡的因素。有制衡和監督，才能保證相關決策儘可能謹慎。聽證為代表的徵求意見是「表」，讓決策避免獨斷和短視才是「里」。而這樣的終極目標，根本上取決於權力有沒有得到約束和制衡。

(作者系時評人)