2017年電力體制改革有望進入第二輪爆發期

文/王秀強

在電力供給側改革、中央與地方強力推進、電改紅利釋放三個因素驅動下,2017年電力體制改革有望進入第二輪爆發期。 2017年電力體制改革有望進入第二輪爆發期

在政府工作報告的萬字長文中,特別提到深化電力行業混合所有制改革、「抓好」電力體制改革。電力體制改革是經濟體制改革的核心,更是中央政府強力推進的工作,也是最具有條件突破的環節。

新一輪電改自2015年推進已屆滿兩年。兩年間,改革從政策出台到局部試點,再到配套文件落地、大刀闊斧全面推進,改革進程超出電力行業和資本市場預期。

當前,全國已有23個省啟動電力體制綜改試點、33家電力交易機構註冊成立、31個省級電網輸配電價改革全面覆蓋、6400家售電公司成立、電力市場化交易突破1萬億千瓦時、105家增量配網改革啟動。

在電力供給側改革、中央與地方強力推進、電改紅利釋放三個因素驅動下,2017年電力體制改革有望進入第二輪爆發期。

一、電改是供給側改革的主要途徑

供給側改革是當前和今後一段時期全國經濟工作的主線,改革目的是剔除無效供給,改造傳統落後的供給,增加有效供給。2017年政府工作報告也提出「必須把改善供給側結構作為主攻方向」。從改革的本意看,電改與供給側改革的內涵一脈相承,前者是電力供給側改革的重要方法。

供給側結構性改革包括三個方面:一是勞動力、資本、技術等生產要素的有效配置;二是產品有效供給和優質供給改革;三是包括體制機制改革、資源產權改革等在內製度供給改革。

從供給側改革的三個維度分析,電改是制度改革的重要手段,目的是還原電力商品屬性、建立自由競爭的電力市場;改革可以創造優質優價的電力產品和電力服務,交叉補貼、政府基金、備用容量費等隱性成本透明化;從優化生產要素配置角度看,電改實際是通過市場化手段加速存量低效產能(如30萬千瓦以下煤電機組)退出,擴大高質量電力供給市場規模和市佔率。

這一點與行政手段去產能相輔相成。按照政府工作安排,今年「要淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上,以防範化解煤電產能過剩風險,提高煤電行業效率,為清潔能源發展騰空間。」5000萬千瓦裝機主要停建、緩建煤電項目,根據我們統計,「十三五」期間停建、緩建煤電裝機規模在1.6億千瓦左右。

二、中央與地方政府高規格推動電改

從改革的推進方式看,新一輪電改由中央自上而下與地方自下而上共同驅動。中央政府是改革的主推手,地方政府則是改革試點的操盤手。從電改「9號文」出台的歷程和規格上足見改革「極端重要」,改革文件自2013年起草至最終出台曆時兩年,由中央政治局常委會和國務院常務會議分別審議,以中共中央、國務院文件聯合印發,近年來有此規格的改革事項少之又少。

與2002年改革方案不同,新一輪改革由中共中央與國務院聯合出台指導意見(2015年電改9號文為《關於進一步深化電力體制改革的若干意見》),而非電力體制改革具體方案(2002年電改5號文為《電力體制改革方案》)。從政府公文的發文方式可以看出,兩次改革背後的操作路徑大不相同,2002年電改明確具體路線圖和操作方法,按部就班、分批次執行即可;新一輪電改需要一系列配套文件對指導意見細化,並對地方改革試點不設限制,凡是改革積極性高、有試點意願的地區均允許開展試點。

在這樣的原則之下,截止2016年底全國共有23省加入電力體制綜合改革行列,尤其是廣東、雲南、重慶、江蘇等主要區域電力體制改革推進節奏領先全國。

從中央政府層面而言,目前參與推動電改的部門主要包括國家發改委(體改司、經濟運行局、價格司),國家能源局(法改司、電力司、市場司),工信部,財政部,環保部,國資委等,同時國家層面也已組建電力體制改革部級聯席小組,統籌協調改革工作。

發改委、能源局是本輪改革的主要牽頭部門,也是行政體制改革的主要對象。其內部主要參與改革的司局態度積極,尤其是價格司在經過一輪人事變動后積極支持改革;國家能源局市場司的前身是電監會市場監管司,是電力市場化建設的倡導者和踐行者,對於他們而言只有形成真正的電力市場方可避免「無事可監、無市可監」的尷尬。

電改提速的另一個推手是:中央改革辦督察組。中央改革辦代表的是中央和國家的意志,是「中央全面深化改革領導小組」的辦事機構,設在中央政策研究室,由中央政治局委員、中央政研室主任王滬寧兼任中央改革辦主任,國家發改委副主任穆虹、中央政研室副主任潘盛洲任專職副主任。

自去年6月以來,中央改革辦督察組在電改方面頻頻出手。中央改革辦先後赴國家電網、山東、山西、國電等部門和企業調研,一方面聽取各方對電改的意見和建議,另一方面傳達中央對電改意見。

中央改革辦督查組為改革快速推進提供了自上而下的驅動力。在電力行業內,中央督察組的意見廣為流傳——凡事中央政府牽頭推進的牽引性、關鍵性改革舉措(交易機構組建、新增配電放開、區域市場建設等),要一竿子插到底,不給利益相關方討價還價的餘地。

基於中央對改革的強硬態度,改革涉及的多個主體包括地方政府、電網公司、發用電企業對改革持積極主動態度。尤其是發改委對電網輸配成本的核算取得突破進展,這是電力市場交易擴圍的基礎。

2015年國家發改委在蒙西、安徽、湖北、寧夏、雲南、貴州6個省級電網先行開展輸配電價改革試點,並公布各省輸配電價;近期第二批12個省級電網(北京、天津、冀南、冀北、山西、陝西、江西、湖南、四川、重慶、廣東、廣西)輸配電價也將公布;第三批試點省份已基本完成成本監審,今年6月底前全面完成首輪省級電網輸配電價改革試點。

三、電改「降價效應」驅動電力交易規模擴圍

在電力和能源產品供大於求的背景下,電改可以帶來電力產品價格的下降。這也是地方政府、工商業用戶、售電公司樂於參與、主動參與的主要條件。根據國家發改委統計,2016年全國包括直接交易在內的市場化交易電量突破1萬億千瓦時,為用戶節約電費超過573億元。其中,備受關注的廣東電力市場去年讓利15億元左右。

在經濟下行壓力之下,「降電價、降成本」不是電改的目標,卻是中央政府、地方政府和企業的核心訴求,預計年內各省電力市場化交易規模將大幅增加。

從國家層面看,2016年8月國務院下發《降低實體經濟企業成本工作方案》,方案提出「經過1—2年努力,降低實體經濟企業成本工作取得初步成效,3年左右使實體經濟企業綜合成本合理下降,盈利能力較為明顯增強」,2017年3月底前對改革措施和成效做評估,從時間表看今年是降低工商業用電、工業用氣價格的攻堅之年。

從實際操作層面上看,國內上一輪電改及國外電改的成功經驗為本輪改革深化提供了基礎,改革不是無本之木、無源之水。

當然,改革推進的有利條件客觀存在,不利於因素同樣存在。如,電改與國企改革一脈相承,國企改革推進的深度決定電改的成敗;改革觸動發電、輸電、用電多個環節利益,利益博弈需要更長時間去完成;本輪改革並沒有制定明確的時間表,改革是一場長跑,在漫長的改革進程中,內外驅動力可能會逐漸削弱;煤價高漲為本次改革製造了障礙,發電企業讓利降價的空間收窄;新增售電公司商業模式尚不明晰。

(本文作者介紹:華創證券能源電力研究員,原21世紀經濟報道資深記者。微信公共號:能源觀察(Enenrgyobservation))