央行孫國峰：中國可探索將人工智慧引入數字普惠金融監管

金融科技助推著普惠金融發展，因此監管部門必須加強和改善對數字普惠金融的監管：推動監管協調發展；完善監管框架；提升監管能力建設；加強消費者權益保護。

導讀：

近年來，金融科技的發展日新月異，普惠金融的理念也越來越深入人心，而二者的深度融合則催生了「數字普惠金融」的概念。在近日由金融四十人論壇（CF40）和野村綜合研究所（NRI）聯合舉辦的第七屆中日金融圓桌內部研討會「普惠金融的中日創新與實踐」上，CF40成員、人民銀行金融研究所所長孫國峰深入分析了金融科技在促進普惠金融發展方面所起到的作用。

孫國峰表示，普惠金融發展必須要解決可持續性的問題，具體而言，一是金融機構在開展普惠金融業務時必須做到保本微利，以保證金融服務提供的可持續性；二是小微企業和中低收入群體作為普惠金融服務的受眾，必須以較低的成本和良好的便利性獲得金融服務，以保證其生活和生產發展的可持續性。而這兩個可持續性之間卻存在著矛盾，金融科技則能夠從三方面降低金融機構成本，提升服務效率，從而解決普惠金融發展的兩個可持續性之間的矛盾。

同時，金融科技在推動普惠金融發展演變過程中，也改變了傳統金融業務的風險特徵。因此，監管部門必須採取有效手段，加強和改善對數字普惠金融的監管。孫國峰對此提出四方面建議：

一是推動監管協調發展，監管當局需要為普惠金融服務供應商提供可預測的、以風險為導向的、公平的監管框架。

二是完善監管框架。首先要建立金融科技行業監管準則，建立行之有效的多層次監管機制；其次是建立適應金融發展與風險防範並存的長效監管機制。按照實質重於形式的原則，實行「穿透式」監管。再次，監管部門需要積極研究探索分類和分級監管。最後，監管部門需要加強評估，對數字普惠金融的成效定期考核，確保普惠金融精準造福服務對象。

三是提升監管能力建設。監管者既要具備技術駕馭能力，也應當能夠利用新技術有效、高效地開展監管行動。孫國峰認為，可以嘗試和探索在監管數字普惠金融時引入人工智慧，以加強對普惠金融發展成效的評估和對其潛在風險的管理。

四是加強消費者權益保護。監管部門需要針對金融科技的特點，制定金融消費者權益保護法時，要設定專門條款，加強對普惠金融產品的信息披露，並對金融消費欺詐、虛假宣傳、泄露消費者隱私等各類侵害消費者權益行為進行明確規定。

以下為作者《金融科技促進普惠金融發展》原文：

發展普惠金融的難點和對策

發展普惠金融在國際上有廣泛共識。聯合國在2005年就提出普惠金融(Inclusive Finance)的概念,強調通過完善金融基礎設施，以可負擔的成本將金融服務擴展到欠發達地區和社會低收入人群，向他們提供價格合理、方便快捷的金融服務，不斷提高金融服務的可獲得性。二十國集團（G20）在2010年首爾峰會上提出普惠金融行動計劃，並成立了專門工作組。在，普惠金融的概念引入相對較晚，但實際上「三農」、小微企業等薄弱環節的金融服務歷來受到各方面的高度重視，在國家層面相繼制定了多項政策，鼓勵普惠金融發展。人民銀行作為普惠金融發展的組織者和推動者，從政策制定、資金配置、監管引導等方面採取綜合措施，使的普惠金融發展取得了明顯成效。

按照世界銀行的定義，普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。這個定義有三個要點，一是機會平等，強調服務對象是那些不易獲得金融服務的弱勢群體,比如貧困地區、少數民族地區、偏遠地區居民以及殘疾人、婦女等，區域上主要是低收入國家，如非洲、拉美、亞洲的一些地區；二是「低成本、可持續」，即服務成本既是服務對象負擔得起的，又要能保證金融服務可持續；三是金融服務是適度和有效的，並非無所不包。

在三個要點中，第一個要點是前提和出發點，第三個要點是結果和落腳點，第二個要點是普惠金融發展的可持續性問題。可持續性問題包括兩方面：一是金融機構作為市場化運行機構，在開展普惠金融業務時必須做到保本微利，以保證金融服務提供的可持續性；二是小微企業和中低收入群體作為普惠金融服務的受眾，必須以較低的成本和良好的便利性獲得金融服務，以保證其生活和生產發展的可持續性。這兩個可持續性之間存在矛盾：服務價格過高就意味著普惠金融的受眾生存發展的可持續性面臨挑戰；服務價格過低則可能導致金融機構虧損，服務供給的可持續性面臨挑戰。金融機構固然應承擔相應的社會責任，但作為獨立運行的商業機構，金融機構在提供普惠金融服務過程中也無法承受長期虧損。

因此，在實踐中為了解決這一問題，政府通常綜合運用多種政策，扶持普惠金融發展，如財政補貼、稅收優惠、市場准入等，中央銀行也可採取適當措施予以支持。在這方面，人民銀行進行了有益的探索，比如通過支農再貸款、支小再貸款、扶貧再貸款、再貼現以及抵押補充貸款（PSL）等貨幣政策工具，為開展普惠金融服務的金融機構提供低成本資金，再由金融機構按照比較優惠的利率向服務對象提供貸款，這降低了金融機構的資金來源成本，也符合國際通行的「Funding for Lending」理念。人民銀行還對金融機構的信貸資產進行央行內部評級（Internal Credit Rating, ICR），解決金融機構抵押品不足問題，同時緩解小微企業信用信息不對稱的困難，有助於提升普惠金融服務對象的信貸可得性。在比較完善的管理制度下，這類結構性貨幣政策工具取得了良好效果。但也需要注意到，中央銀行主要承擔宏觀金融管理職能，而且結構性貨幣政策工具的規模易受央行流動性管理周期的影響，因此央行通過貨幣政策操作支持普惠金融的措施也受到一定的制約。

金融科技有助於解決普惠金融的兩個可持續性的矛盾

金融科技與普惠金融深度融合，對經濟、社會的包容性發展發揮重要作用，日益受到各國重視，由此產生了「數字普惠金融」的概念。數字普惠金融是指運用先進的金融科技手段，為無法獲得金融服務或缺乏金融服務的群體提供一系列正規金融服務，其所提供的金融服務能夠滿足他們的需求，並且是以負責任的、成本可負擔的方式提供，同時對服務提供商而言是可持續的。具體來說，「數字普惠金融」涵蓋各類金融產品和服務（如支付、轉賬、儲蓄、信貸、保險、證券、財務規劃和銀行對賬單服務等），通過數字化或電子化技術進行交易，如電子貨幣、支付卡和常規銀行賬戶。

金融科技可從三方面降低金融機構成本，提升服務效率，從而解決普惠金融發展的兩個可持續性之間的矛盾。

一是降低金融機構的運營成本。金融機構可利用金融科技手段對物理網點和人力資源進行替代、補充和改進，擴大金融服務覆蓋面，並有效降低運營成本。受限於機構鋪設的高成本，傳統金融機構一般將主要資源分佈於人口、商業集中的地區，難以滲透到經濟落後地區。隨著金融科技的廣泛應用，一些地區即便沒有銀行網點、ATM 機，客戶也能通過電腦、手機等終端工具獲取所需的金融服務，完成非現金交易，從而有效拓展服務對象。

二是降低商業金融機構信用風險管理成本。一方面，金融科技能促進信用形成價值。徵信信息不足和缺乏抵押物造成信息不對稱，是發展傳統普惠金融的主要障礙之一。利用金融科技，金融機構可通過大數據分析低收入人群和小微企業的信用狀況，提升其信用價值，增加其獲得金融服務的機會。另一方面，金融科技能提高信用風險管理水平。隨著金融科技發展，金融機構能夠通過日常交易數據流、現金流、物流等信息，全面、動態實時掌握客戶信用風險變化特徵，顯著提高風險識別能力，降低金融機構貸后管理和信用風險跟蹤評估成本。

三是提高金融服務的效率，改善服務質量。金融科技發展使金融機構能大幅度提升服務效率，特別是實時到賬的小額移動支付技術發展成熟，不僅消除了傳統金融服務時空限制帶來的低效率，也大幅度減少了對金融機構物理網點的需求，降低了這一領域進一步融合創新的門檻。同時，基於互聯網大數據的信貸審批決策效率也大幅度提升。基於以上三點，金融科技有助於解決普惠金融發展面臨的兩個可持續性矛盾。當然，金融科技的發展有一個過程，難以在短時間內解決普惠金融發展面臨的所有問題，因此金融科技需要與政策扶持相結合，形成合力，共同推動普惠金融發展。

國際上，一些國家注重利用金融科技推動普惠金融發展。非洲的肯亞等國廣泛利用手機銀行發展普惠金融，用戶通過手機，可以開賬戶、支付，可以獲得信息，貸款、還款、買保險等。印度的FINO支付公司以廉價、高效、透明的數字支付平台，為印度25個邦8500萬人提供了存款、貸款、支付、保險等金融服務，有效緩解了農村地區金融服務不足問題。孟加拉國移動支付公司bKash在全國有12萬個代理點，為2100萬用戶提供移動支付服務，在降低企業交易成本，創建可靠的徵信記錄，推動貧困人群獲得高效、安全的支付服務等方面發揮了重要作用。

金融科技的快速發展，使從推動數字普惠金融發展成為現實。人民銀行通過政策引導等方式，鼓勵金融機構在村裡的小賣部或基層行政單位布設POS機等自助機具，村民們可以方便地存款、取款、匯款、繳費，滿足其一部分金融服務需求。同時，人民銀行大力發展移動支付，為偏遠地區群眾獲取金融服務提供了更大幫助。截至2016年底，全國助農取款服務點有98.34萬個，覆蓋行政村超過50萬個。另一個例子是農村電商，互聯網平台不僅提供工業品下鄉和農產品進城的通道，其產生的大量交易數據等信息還催生了供應鏈金融，並使訂單農業和抵押貸款變得比較容易。此外，的一些金融科技公司也從信用風險管理、信用信息中介等方面拓展業務，對於數字普惠金融進行了有益的探索和嘗試。

金融科技發展普惠金融的風險

金融科技在推動普惠金融發展，為社會經濟帶來福利的同時也帶來了風險與挑戰。金融科技不改變金融本質，但金融科技在推動普惠金融發展演變過程中，改變了傳統金融業務的風險特徵。

一是放大金融體系的系統性風險。普惠金融受眾群體廣泛，金融科技使金融風險更具隱蔽性，風險的傳播速度更快，傳播範圍更廣，一旦金融市場出現風險，普惠金融受眾風險承受能力低，可能迅速集體行動，最終使局部風險演變為系統性金融風險，危及整個金融體系的安全。

二是增加金融「脫媒」風險。數字普惠金融在便捷居民消費、投資等同時，也改變了資金在支付體系的流轉模式，一些資金供給能夠繞開商業銀行等傳統的信貸中介，直接輸送給資金需求方，使資金在商業銀行體系之外循環，金融交易脫離監管當局的金融管制，並使傳統金融「脫媒」風險加大。

三是增加金融機構的技術風險。數字普惠金融對信息技術和網路系統的依賴程度更高。金融機構在依託金融科技發展數字普惠金融時，需要搭建交易平台，建設完整的系統網路，面臨諸如系統安全、操作風險等眾多和系統技術相關的風險，並可能導致諸如信息泄露、資金安全受影響等重要問題。

四是監管套利風險。以金融科技發展數字普惠金融還可能導致出現監管空白地帶。一些金融科技公司處於監管灰色地帶，從事類銀行業務，但在其運作過程中並未受到金融監管部門規制和監管，導致金融監管套利，同時由於未受到合理規制，交易平台可能出現流動性風險、非法經營風險、非法集資風險等。

對金融科技發展普惠金融的監管

由於以金融科技發展普惠金融服務還存在上述風險因素，監管部門為此也需要採取有效手段，加強和改善監管。

一是推動監管協調發展。創新、普惠、穩定和消費者保護應當是數字普惠金融監管的主要目標，促進這些目標的協調發展尤為重要。監管當局需要為普惠金融服務供應商提供可預測的、以風險為導向的、公平的監管框架，以保護金融科技創新和投資的意願，這就要求該框架應能夠從市場、服務提供商和消費者的角度反映出對相關風險的認真評估；能夠提供明確的市場參與規則；能夠為市場參與主體建立一個公平、公開、平衡的競爭環境；並確保在基本的監管能力和資源範圍內受到有效監管。同時，在以金融科技發展普惠金融的過程中，需要在鼓勵創新與識別、評估、監測和管理風險之間做好平衡，既要培育創新動能，利用金融科技服務大眾，特別是金融服務領域的弱勢群體，同時也要準確、有效識別並及時處理數字普惠金融快速發展帶來的潛在風險，保護金融體系免受非法活動的侵害。

二是完善監管框架。針對數字普惠金融領域發展態勢，監管機構應不斷完善框架，消除監管盲區。首先是建立金融科技行業監管準則，建立行之有效的多層次監管機制，實現風險監管的全覆蓋，避免監管空白，確定各類業務監管主體，明確監管職責許可權。其次是建立適應金融發展與風險防範並存的長效監管機制。按照實質重於形式的原則，實行「穿透式」監管。再次，監管部門需要積極研究探索分類和分級監管。針對經營規模、資本、技術和風控能力不同的機構，在各類業務准入、創新方面採取分類分級監管方式，提高監管效率。最後，監管部門需要加強評估，對數字普惠金融的成效定期考核，確保普惠金融精準造福服務對象。

三是提升監管能力建設。數字普惠金融快速發展的一個重要後果是市場發展和監管的脫節，為此需要監管部門加強科技力量，應對新型技術對監管的挑戰。一方面，監管者需要具備技術駕馭能力，準確理解和把握金融科技對普惠金融服務市場的創新，辨識不斷變化的風險，以有效監管相關主體和整個市場。

另一方面，監管者也應當能夠利用新技術有效、高效地開展監管行動。人工智慧在監管方面的應用正在不斷拓展，且越來越得到重視。美國金融監管當局正在評估與投資相匹配的人工智慧金融監管模式。美國證券交易委員會正在採取機器學習的方法來進行未來投資者行為預測，特別是在市場風險評估方面，這包括發現潛在的欺詐和監管部門瀆職。英國通過鼓勵發展RegTech來提高監管的有效性，比如利用鼓勵、培育和資助FinTech和金融服務公司利用新技術加速達到監管要求，利用大數據技術和軟體集成工具降低企業合規成本等，鼓勵FinTech機構創新科技手段以降低合規成本等。也可以嘗試和探索在監管數字普惠金融時引入人工智慧，以加強對普惠金融發展成效的評估和對其潛在風險的管理。

四是加強消費者權益保護。普惠金融主要服務對象是小微企業和中低收入等金融市場的弱勢群體，他們在金融知識、風險意識以及風險承受能力等方面都明顯不足，保護這些弱勢群體的權益是監管部門的主要職責，因此監管部門需要針對金融科技的特點，制定金融消費者權益保護法時，要設定專門條款，加強對普惠金融產品的信息披露，並對金融消費欺詐、虛假宣傳、泄露消費者隱私等各類侵害消費者權益行為進行明確規定。