（解惑）美國聯邦預算與國防預算的構成及決策

2017年3月16日，川普政府公布了名為《美國優先：一份使美國再次偉大的預算大綱》的2018財年預算藍皮書，這也是川普總統上任後向國會提交首份聯邦預算的藍本。藍皮書主要涉及2018財年總統預算中的選擇性支出部分，申請總額為11512億美元，較2017財年國會撥款法案通過的11648億美元，削減了1.2%。其中，增加額度最大的為國防部預算，增加523億美元，增幅為10%；其次為退伍軍人事務部預算，增加了44億美元，增幅為5.9%。削減額度最大的為衛生和公眾服務部預算，削減了126億美元，減幅為16.2%；其次是國際開發署預算，削減了109億美元，減幅為28.7%；教育部預算削減了92億美元，減幅為13.5%。

美國總統的預算申請實際上就是一份政策宣言，蘊含著總統獨特的執政風格和治理理念。然而，申請終歸只是申請，美國聯邦政府2018財年具體能花多少錢、如何花錢，以及征多少稅、如何徵稅的複雜博弈才剛剛拉開序幕。其後，各種利益集團代表的政治勢力或暗流涌動，或明火執仗，在美國聯邦預算決策的平台上正式展開「廝殺」，其最終成果將是川普總統簽署的《2018財年的美國聯邦政府撥款法案》。該法案是美國作為一個整體政治意志的集中體現，其中蘊含的利益分配「邏輯」，對於完整、準確把握川普時期美國的國內外政策有著重要參考價值。其中，作為在選擇性支出中佔比最高的國防預算仍將是各方關注的焦點和博弈的重點，它的通過對於了解未來數年美國的軍事戰略趨向具有標杆意義。

聯邦政府的收入 美國聯邦政府的收入可籠統分為稅收收入和非稅收收入兩大類，其中絕大部分為稅收收入，此外，發行的債券通常是不計入聯邦收入的。非稅收收入主要由商業性收入和管制性收費構成，例如聯邦儲蓄收益、聯邦土地的使用費、交通設施的通行費、管制和司法收費（如移民、護照、版權）等。近幾年，美國整體的財政狀況不斷惡化，財政赤字加速增加，相應的，美國政府對非稅收收入的重視程度顯著提高，份額有了較大提升。

稅收收入是美國聯邦政府收入的主要來源，主要由個人所得稅、工資稅和企業所得稅構成。其中個人所得稅是聯邦政府最大的收入來源，與企業所得稅一起作為聯邦預算中一般性基金的主體部分，通常用於支付國防、國債利息和大多數政府部門的運行費用。工資稅又稱為社會保險稅，一般會指定為聯邦預算中的信託基金，主要為老年人、遺屬與殘障保險計劃和醫療保險計劃提供資金。

以2017年2月美國國會預算辦公室公布的2016財年美國聯邦政府的收入情況為例：2016財年美國聯邦政府的總收入約3.3萬億美元左右，約佔2016年美國GPD總量的17.8%。其中個人所得稅15460億美元左右，約佔總收入的46.8%；企業所得稅3000億美元左右，約佔總收入的9.1%；工資稅11150億美元左右，約佔總收入的33.8%，主要包括用於支付老年人、遺屬與殘障保險計劃的8100億美元和支付醫療保險計劃的2470億美元；其他收入佔比約為9.3%，包括聯邦儲備收益約1160億美元、消費稅約950億美元、各種收費和罰款約390億美元、關稅約350億美元、遺產和贈與稅約210億美元等。

聯邦政府的支出 美國聯邦政府的支出主要由強制性支出、選擇性支出和債務利息三大部分構成，其中一半以上為強制性支出。強制性支出又稱為直接支出，是指無需受制於年度撥款法案，而是依據實體性法律進行的支出，主要用於支付美國政府承擔的各類社會福利和社會保障項目，如社會保險和醫療保險等。選擇性支出是通過每年一度的聯邦預算和撥款流程而確定的那部分支出，是由年度撥款法案而非實體性法律所決定的，主要用於支付國防、政府運行、外交事務、教育、退伍軍人福利等門類項目產生的費用。雖然選擇性支出總體佔比遠低於強制性支出，但由於其較大的靈活性和運作空間，因此反而成為總統與國會鬥爭的重點，同時也是美國民眾關注的焦點。債務利息佔比相對較小，用於支付美國聯邦政府累積負債所產生的年度利息。

以2017年2月美國國會預算辦公室公布的2016財年美國聯邦政府的支出情況為例：2016財年美國聯邦政府的總支出約3.9萬億美元左右，約佔2016年美國GPD總量的20.9%。其中強制性支出24290億美元左右，約佔總支出的62.3%；選擇性支出11840億美元左右，約佔總支出的30.4%，選擇性支出防費約為5840億美元，約佔該項支出的49.3%；債務利息2410億美元左右，約佔總支出的6.3%。

值得注意的是，從發展趨勢來看，美國聯邦政府的強制性支出呈現出逐年上升的態勢，其中老年人、遺屬和殘障保險及社會收入保障部分相對比較穩定，而醫療保險和補助部分則從占1962年聯邦支出的不足1%，增加到了2016年的近29%。強制性支出部分均由實實在在的法律條文所規定，較之年度撥款法案，更改起來難度本身就比較大。加之這部分支出大多直接與民眾的生活息息相關，更改的難度更是可想而知。

一個完整的美國年度聯邦預算編製、審議和執行周期長達31個月，如果算上執行后的審計和評估，時間則更長。

總統預算請求的編製 以2017財年美國總統預算請求的編製為例。早在2015年春季，總統提交2016財年預算申請后不久，預算與管理辦公室就會發布2017財年預算規劃指南，並向每位行政部門的負責人發送一份信函，為各部門確定預算限額，並提供相關指導，自此美國聯邦政府的年度預算決策流程正式啟動。之後各行政部門的預算機構開始編製本部門的預算申請，預算與管理辦公室在此期間會與各部門密切溝通，並協同工作。2015年7月，預算與管理辦公室發布名為《概算的編製與提交》的A-11號公告，公告將為各部門的預算工作提供更為具體的指導，內容涉及各部門所應提交的材料總數、相關項目及其經費計算方法、預算明細表的架構和格式、MAX計算機系統的使用等。9月，各部門將向預算與管理辦公室提交最初的預算草案。10月到11月，預算與管理辦公室對各部門提交的預算草案進行審查，必要時可舉行聽證會，與各部門相關人員直接對話。11月下旬，預算與管理辦公室通常會專門就預算編製向總統及其高級顧問進行簡報，並將總統建議及時向各部門進行反饋。2016年1月上旬前，各部門進行預算管理資料庫數據錄入，準備相關紙質材料，最終完成本部門2017財年的預算申請。之後由預算與管理辦公室匯總整合成為總統的年度預算申請，交總統審查並在2月第1個星期一前提交國會（剛宣示就職的總統提交預算的時限會適當放寬）。此外，財政部負責編製收入預算，預算與管理辦公室負責組織編製支出預算並對收入和支出預算進行整合。在整個過程中，總統可隨時施加影響，干預預算與管理辦公室和各行政部門的預算編製。

國會編製並通過預算決議 總統提交預算申請后，兩院的預算委員會立即展開審查，並就相關問題舉行聽證會，聽取包括預算與管理辦公室主任、美聯儲主席、各行政部門領導等關於預算申請的解釋和證詞，並收集國會相關職能委員會的意見報告。此時國會預算辦公室也會就總統預算申請進行審查並形成報告。以這些活動為基礎，兩院預算委員會分別著手編製預算決議。預算決議設定了美國今後5年—10年的預算總額，包括總支出、收入，財政赤字或盈餘及公共債務等，並分別為20個職能領域確定具體的年度預算上限，這實際上相當於國會為年度預算的編製創新確定了「邊界」和框架。在預算決議編製完成後，分別在參眾兩院各自表決通過，之後視情況舉行兩院聯合會議，對兩個版本的預算決議可能的分析進行協調，彼此妥協后，原則上應於2016年4月15日前就統一版預算決議分別表決通過。預算決議雖然無需總統簽批，也不具有法律效力，卻可以為國會審查總統預算申請提供統一框架，並為其他預算相關委員會隨後工作提供基本遵循，因此成為國會防止預算碎片化和總額失控的重要手段。

國會編製並通過撥款法案 預算決議僅僅為美國的聯邦預算確定了總體框架，而對各項目的具體撥款則是有賴於更為細緻精確的撥款法案，在撥款法案與預算決議之間，還有一個授權法案相關聯。美國會規定禁止任何未經授權的撥款行為，並且撥款額不得超過授權額。所謂年度預算授權法案是指有授權支出權力的各國會相關職能領域委員會（眾議院有15個授權委員會，參議院有17個授權委員會）依據之前通過的預算決議，分別起草的各自對口聯邦機構和聯邦項目的預算授權立法，主要是從法律層面決定美國政府可以「幹什麼」，可以設立哪些具體項目。例如，美國參議院和眾議院的軍事委員會負責起草重點涉及國防部的年度授權立法。之後與普通立法一樣，由委員會表決通過後交由兩院大會表決通過，再交總統簽字批准后正式生效。國會中的大部分委員會都是授權委員會，只有在他們各管轄職能領域預先立法授權的基礎上，撥款委員會才能依據授權進行相應的撥款立法。

撥款立法主要是從法律層面規定先前確定每個項目可以「花多少錢」。目前，參眾兩院的撥款委員會分別下設12個撥款小組委員會，原則上對應著美國政府的主要行政分支，如國防、國土安全、內政與環境等撥款小組委員會。各小組委員會分別對管轄領域的總統預算請求進行審查，如需要可舉行聽證會就感興趣的問題進行聽證，以此為基礎，各小組委員會將起草本職能領域的撥款法案，該法案不能超過先前預算決議確定的預算上限。在小組委員會表決通過後，依次交參議院（眾議院）撥款委員會全體、參議院（眾議院）全體表決通過。在12個撥款法案提出后，由參眾兩院召集聯合大會調和彼此的矛盾，消除分歧后，兩院分別就統一后的撥款法案進行表決通過。

總統簽署撥款法案，法案開始執行。國會通過的撥款法案在總統簽署后才能正式生效，並在新財年得到執行。以上描述的聯邦預算的決策流程都是理想化的，在實際運行中，國會兩院之間，國會與總統之間銜接遠沒有制度設計的那麼順暢。

美國憲法規定，如果總統不批准授權或撥款法案，應在10個工作日內，附以異議書，退回提交該法案的議院重新審議。如經重新審議，該議院以2/3多數通過該法案，此後該議院應將法案與總統的異議書一併提交給另一議院，如另一議院同樣以2/3多數通過，該法案則立即生效。事實上，由於黨派歸屬不同，被總統否決后的法案在國會獲得2/3多數是極為困難的，因此，總統通常僅威脅將動用否決權，就會使該法案在國會「難產」，難以表決通過並提交總統簽署。這種情況往往會導致新財年已經開始，卻缺乏可以依據的撥款法案，也就是聯邦政府將無法進行合法開支。此時，國會往往會根據往年財政支出情況通過一個所謂的持續決議進行臨時性撥款，聯邦政府的正常運轉得以維持。如果國會內、國會與總統間連持續決議都沒有達成共識，或是逾期沒有通過新的持續決議，將導致所謂的「政府停擺」，政府的絕大多數項目開支必須停止，大量工作人員被迫回家。2008年金融危機以後，這種情況已成為常態，沒有一年12個撥款法案能在9月30日前順利在兩院獲得通過，並由總統簽字生效，每年中總有數月美國政府只能依靠持續決議維持運轉。

美國防部的年度預算決策程序與其他行政部門的並無差別，也是嵌套聯邦預算的大決策周期內進行的。只是國防預算中95%以上屬於選擇性支出，並佔據著選擇性支出一半左右的份額，因此歷來是運作空間最大的，政治分肥最多的，受到重點關注。

國防預算的編製 與其他部門相同，美國防部的年度預算編製工作也是在前一份預算申請提交后就啟動了，基本上是在預算正式執行前的20月。不同的是，為了強化對巨額國防預算的管控，經過數十年的磨合，美國防部軍形成了一套特有的流程，主要依託當前的規劃、計劃、預算與執行（PBBE）系統來實現對美國國防預算的管理。PBBE系統是美國防部的3大決策流程中的核心繫統，由4個相互銜接的階段構成。

一個完整的PBBE的運行周期大體為3年，也就是說，同一時刻至少有3個PBBE進程在持續運行。具體到國防預算的編製主要涉及規劃和計劃與預算這兩個階段。規劃階段主要任務是依據各類戰略報告，細化美軍的優先任務，並進一步「解析」出對美軍未來的項目發展需求，這一階段結束的標誌是每年4月國防規劃計劃指南（DPPG）的出台。DPPG的「輸入」文件主要有3類：一是美國（軍）出台的《國家安全戰略》《國防戰略》《四年防務審查報告》《國家軍事戰略》等戰略文件，這些文件確立了美國武裝力量建設與運用的主旨思想；二是參聯會主席提交的「參聯會主席項目建議」、作戰指揮官提交的「綜合優先項目清單」和國民警衛局局長提交的「能力差距評估」等建議類文件，這些文件從武裝力量「使用方」角度細化了項目需求；三是總統預算與管理辦公室制定的財政指南。在對以上文件綜合分析后，國防部著手編製DPPG，對美軍發展預期達成的整體目標，優先任務和各項具體目標進行明確。DPPG為國防部下級機構編製年度預算確定了整體框架，是各相關部門編製項目目標備忘錄和預算估算提案的整體指南。

為了保證項目發展與預算支持的一致性和平衡性，在規劃階段后，同步實施項目計劃的制定與預算編製工作。具體到計劃活動，有兩個關鍵時間節點，一是要求各軍種、國防部業務局和特種作戰司令部等在每年的7月底前向國防部提交涉及兩年後未來5個財年，如2016年7月底前提交2018財年—2023財年的項目目標備忘錄；二是國防部對於項目目標備忘錄的審查應在11月前完成。對於預算活動而言，主要任務是為項目目標備忘錄的第1年編製預算，如2016年4月開始為2018財年的計劃項目編製預算，預算活動的終止時間為翌年1月的上旬，即總統提交預算截止日的前1個月。

國防預算的立法 國防預算與其他部門預算在國會通過流程並無差異，同樣為每年的2月到9月底之間。具體而言，在兩院預算決議編製階段，參議院軍事委員會和眾議院軍事委員會分別會對總統提交的國防預算進行審議，並在總統預算提交6周內將評估意見提交各自的預算委員會。預算決議通過後，兩院軍事委員會隨即展開國防授權立法，兩院撥款委員會下設的國防小組委員會則正式啟動撥款立法，之後按法律安排依次表決通過，並在兩院協調一致后再次表決通過，最後提交總統簽署。