國際觀察026 | 東京都市圈空間結構演變的制度邏輯

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導讀

2017年7月1日，「特大城市地區遠景規劃（2049）暨國際大都市演化和城市群協同發展的模式及經驗研討會」在清華大學建築學院召開。本文基於研討會主講人人民大學副教授張磊的報告實錄整理，已獲得作者授權發布。

今天的報告主要向各位規劃同仁分享兩部分內容：第一，展示東京都市圈的空間結構變化，尤其是1950年以來，其人口和建設用地是如何集聚和擴散的。第二，探討東京都市圈相關的規劃制度如何適應或者影響這些空間結構的變化。當然，也有可能規劃並沒有產生影響。而在談及規劃制度時會包含兩方面內容：一是正式的規章制度或政策文件內容，而另一方面則是思想觀念。尤其是後者會影響如何界定規劃要解決的問題，以及如何做規劃等等。

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空間範圍概念辨析

首先，需要對相關空間範圍概念做一簡單辨析。與東京相關的空間範圍主要包括東京都、東京都市圈和首都圈。東京都是一個行政範圍，指日本的首都，總面積2190.9平方公里，包括區部，（即都心23區，大致相當於北京三、四環內，面積626.7平方公里）和市部（類似與北京的近郊區和鄉鎮）。2015年,東京都人口1351.5萬人,其中區部人口900萬。

第二，東京都市圈，這是最常用的一個區域概念，也是東京都及其周邊居民日常工作和通勤的空間範圍，包括一都三縣，即東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣。對很多東京人而言，往往是在東京都的區部工作，但是卻住在周邊的神奈川縣或者千葉縣。東京都市圈的範圍有1.35萬平方公里，與北京市域範圍的尺度比較接近，區域內總人口3612.7萬。

第三，首都圈的概念，這一概念經常與東京都市圈相混淆。首都圈是日本國土規劃和區域規劃中界定的分區，根據日本《首都圈整備法》，首都圈範圍除東京都市圈一都三縣外，還包括周邊更遠的山梨縣、群馬縣、櫪木縣和茨城縣，總面積3.66萬平方公里，人口4382.8萬。

圖1 東京相關的三個空間範圍

比較東京都、東京都周邊的三縣，以及更外圍四縣的人口集中居住區的人口密度，可以反映出這三類區域實際居住密度的差異。所謂人口集中區即DID（Densely Inhabited District）區域，類似於的城鎮建成區，主要指人口密度超過4000人/平方公里以上的連片集中居住區域。首都圈內人口集中區的人口密度大概可以分為三個階梯，東京都內的人口密度為每平方公里12000人/平方公里，周邊三縣約8000人/平方公里，到首都圈外圍的四個縣，大概是4000-5000人/平方公里。

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東京都市圈的空間結構演變的軌跡

第一，人口密度的變化。在1920年的時候，東京都市圈的範圍只是集中在中間範圍很小的區域，人口聚集密度非常高，最高的區甚至達到4.36萬人/平方公里。然後，城市開始快速擴張，人口不斷增加，一直持續到二戰前。然後，在二戰期間東京都心部的人口快速減少，但是這一過程持續時間很短。

自1950年開始，日本抓住二戰後的發展機會，經濟開始騰飛，東京的人口增加，聚集區域也快速擴張。直到70年代末，東京都市圈一直處於郊區化擴張的階段，中心城市人口密度雖然在初期有所增加，但是之後開始下降，向周邊郊區疏解。

到了80年代末，日本的經濟泡沫開始崩塌，人口繼續向外疏解。但是2000年之後，人口又開始向東京市中心再度集聚。2005年之後，日本全國的總人口開始減少，但即便如此，東京都市圈的人口仍然在增加。根據預測要一直增加到2020年左右，東京都市圈的人口才會開始減少。未來預計2020年到2050年間，東京都市圈的總人口會一直減少，各區的密度也相應降低。

第二，土地利用的變化。東京都市圈上世紀六、七十年代土地擴張很快，90年代之後擴張速度開始變緩。2000年之後，如果從空間範圍上來講，擴張已經很不明顯了，因為沒有那麼強的土地擴張需求了。但是，這並不意味著東京圈內部空間結構沒有發生改變，在已建成範圍內，尤其在東京都的中心區，城市再開發行為仍非常活躍。

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規劃回應和引導空間結構的變化

這部分主要談兩點：第一，東京都市圈如何控制土地開發？第二，東京都市圈相關的規劃中如何看待人口集聚問題？

首先，先簡要地談一下相關的規劃體系架構：日本在全國層面有國土規劃，在區域層面，有大都市圈整備規劃（適用於大都市地區）和地方開發促進規劃（適用於非大都市地區）。對於東京都所在的首都圈而言，一直是日本經濟、政治、科研、文化交流最重要的區域，歷史上曾經制度過五次首都圈基本計畫，之後還制定過首都圈整備規劃。從這些規劃中，可以反映出日本社會和規劃業界對於城市發展的一些基本問題認識的演變。其中有幾個重要的階段性節點。首先，第一次和第二次首都圈基本計畫期間，出台了新的都市計畫法；然後，在1980年末，房地產泡沫崩塌，規劃思路也開始產生重大改變，更加重視城市的活力。

關於歷次規劃中重要理念的比較，如圖中標紅字體所示。歷次規劃中，人口預測都是很重要的工作。但是，早期第一版首都圈基本計畫時，人口預測也不準確，沒有認識到人口快速增長的趨勢，當時做了二十年規劃，結果十年後人口就超出了與此預期，此後的人口預測就比較準確了。但是，即便如此也很難完全精準地預測人口的變化趨勢，比如1999年所預測2015年人口，就實際人口少了兩百萬。

而規劃理念在不同時期也有很大差異。早期，和當前大城市開發管理的思路類似，也是通過綠帶等政策控制城市的擴張。而到1970年底以來，開始關注空間的結構，關注人口過度集中的問題，希望改變「一極集中」，形成一個分散化、網路化的空間結構。

第二，先回顧一下東京都市圈在土地管理方式的制度變遷。很有意思的是，不管是還是日本，所關注的一些城市化基本問題非常類似。例如，自1945年以來，日本的學界和業界就一直在爭論一個基本問題：到底是要抑制大城市還是要鼓勵大城市發展？

二戰結束之初，抑制大城市發展的主要倡導者包括石川榮耀和北村德太郎，前者曾作為東京都建設局局長，主導日本戰敗后的東京都重建規劃，而後者則擔任日本建設省都市局課長。這兩位都提出應抑制大都市擴張，振興中小城市與農村，限制大都市周邊的工廠、高校等，發展地方的工業城市、農村工業和農業振興。而大都市「肯定論」的倡導者西山卯三（京都大學教授）則認為大量人口湧向大城市是必然趨勢，大城市病的成因是由於城市空間構成不合理、設施不足造成，因此主張重構大都市內部空間結構，反對大都市分散化布局。

二戰結束之初，抑制大城市的學者石川榮耀等在實踐中佔據主導。在其主導編製的東京都第一版災后重建規劃中，基本思路就是抑制大城市，控制城市中心區發展。重建規劃的規劃人口是350萬，但是東京都在二戰前人口就已經達到650萬，因此這是典型的限制大城市人口集聚的規劃。

第一次首都圈基本計畫的編製也基本上延續了日本戰敗后東京重建規劃的抑制大城市發展的理念。該規劃具有很明顯模仿大倫敦規劃的痕迹，規劃中有綠帶、新城。但是，這個借鑒英國大倫敦規劃所編製的首都圈基本計畫很快就被發現並不適合日本國情。其預測的二十年人口數量在十年後就超了。此外，在綠帶範圍內，外來人口的住房需求很大，日本的土地私有觀念又非常強，地方政府可以從土地開發中獲得房地產稅等收益，所以在很大程度上也是漠視、縱容私有土地的開發，由此導致綠帶被大量蠶食。

圖3 第一次首都圈規劃：「綠帶」+「衛星城」模式

資料來源：石田賴房《日本近現代都市計畫的沿革》 2004

此時，關於抑制還是鼓勵大城市發展又有新的觀點。原來持反對大城市發展觀念的一方又開始發展一些新的理論，例如地方都市培育論、廣域都市計畫構想、首都機能分散和轉移等。與之相對，也有很多學者提出要鼓勵大都市的發展，其中最有名的就是丹下健三，在其制定的東京1960年規劃中就體現出明顯的大城市發展理念。

在此背景下所編製的第二次首都圈基本計畫，在城市開發的目標設定和管理方式都有了很大變化。第一，在控制方式上由原來的綠帶控制，轉變為劃定促進開發和限制開發區域。如果所示，原來首都圈計畫中劃定東京都中心部為建設區，然後周邊地區是綠帶，在綠帶之外才是鼓勵開發的新城和產業區。在調整之後，結合新頒布的都市計畫法，採用新的管制方式，即在中間不設定環狀的綠帶，而是直接將城市規劃區分為促進開發區（市街化地區）和限制開發區（市街化整備地區）。

圖4 第二次首都圈規劃中的土地開發空間管理分區模式

此外，第二次首都圈計畫也考慮到日本的制度環境，在日本土地私有權很強的情況下，單純依靠限制方式管制土地開發可能效果並不明顯，與之相對，軌道交通引導開發的模式還比較有效。所以，此後東京都市圈內也繼續大力倡導通過軌道交通引導土地開發，開發主體不僅包括中央政府、地方政府，很多大的私人資本也可以介入此類投資。搞基礎設施不賺錢，可以通過其它方式，包括搞軌道站點周邊的住宅開發、商場運營，來獲得利潤來補償基礎設施的投入。

而這種基於軌道站點的開發模式也形成了東京都市圈典型的生活社區，很多圍繞著交通站點：站點周邊是郵局、商場等服務設施，再往外是多高層住宅，然後，繼續向外則是獨棟住宅為主的居住區。一般而言，公共設施都分佈軌道站點周邊五、六百米範圍內。

通過軌道交通引導開發，由此形成比較明顯的手指狀空間結構模式。這可以從以下土地分區圖中可以看出其空間分佈的特點。圖中桔紅色部分就是促進開發的區域，淺黃色地區就是限制開發地區。與攤大餅式的空間結構不同，東京都市圈的建設用地犬牙交錯，並通過軌道交通引導，形成類似手指狀的空間結構。

圖5 東京都市圈的土地管制分區（2004年）

第三，對於人口規模集聚的認識也發生很大變化，在日本1976年的第三次首都圈計畫中，認為東京都人口過於集中，需要疏解，並用 「一極集中」來闡述這一問題。而到1986年第四次首都圈計畫時，對東京都人口規模的觀點就開始有所改變，因為在經濟全球化條件下，城市人口集中對參與全球城市競爭還有一定正面影響。此後編製的首都圈整備計畫中，則更多強調東京都市圈的區域競爭力，而不是簡單的疏解人口。當然，空間結構上來講，還是希望建立一種網路化的空間結構。

通過回顧同時也可以發現，對於一些問題，比如人口過度集聚的問題，規劃一直也沒有完全解決。東京都市圈和東京都中心現在集聚人口比之前還要集中，其聚集程度不僅與非都市圈區域之間的差距在不斷增加。即使在日本的三大都市圈中，東京都市圈與大阪都市圈之間的差異也在增加，大阪都市圈此前可以與東京都市圈在一定程度上相匹敵，但現在其人口規模和作用都在明顯下降。

下圖所示首都圈內各都縣人口的狀況，大致可以看出東京人口仍然還是很集中。上面這條黑線是東京都的人口，下面三條是周邊三縣的人口，最下面是更遠的四個縣人口。雖然日本2005年之後全國總人口在減少，但是東京都及其周邊的三縣的人口仍在繼續增加。

而下面這個圖，藍的部分是人口減少區域，紅色是人口增加區域，由此同樣也可以看出2000年以後，中心區人口一直在不斷增加。

圖7 東京都市圈各區市人口數量變化比較

最後，簡要總結一下。在日本的制度環境下，其大都市空間結構，規劃能影響的很少，更多是受到技術進步、土地價格、產業結構、人口結構和社會觀念的影響。規劃要改變這個趨勢可能很難，但是可以對它集聚和擴散的程度或者結構進行一些引導或者限制。而且二者相對而言，對於東京都市圈，引導策略更強一些。

第二，規劃對於問題的認識也是在發生改變。早期，專家、學者和政府在很多時候都強調大城市人口過多是一個問題，會導致嚴重的「大城市病」。當城市的公共設施供給和治理能力能難以滿足高密度人口增長的時候，人口集聚確實會導致嚴重的城市問題，但是，當公共設施供給與治理能力與高密度人口匹配時，人口規模反倒會成為一個大城市重要的競爭力。東京都市圈規劃政策的變遷就反映出這點，初期也是強調疏解，而由於中心區土地價格過高，居住環境不如郊區，所以很多居民向外疏解。之後隨著通過城市更新等手段，改善城市中心區服務能力，同時也相應提升城市治理能力水平，反而吸引了更多居民搬入到城市中心區。

第三，對於東京都市圈，日本的中央和地方政府，對同樣一個問題，認識也有差異。東京都政府更強調集聚的優勢，強調城市再開發、城市集中程度。而對中央政府來說，則希望平衡、要疏解，最後在規劃制定和實施過程中，各方策略也是不完全一樣的。

演講完畢，謝謝！敬請各位專家和規劃同仁指正。

【附：討論環節】

石曉冬

謝謝張磊老師！張磊老師把三個圈層分析得特別清楚。前一段世行專家來交流的時候問我們，你們北京在對標的城市裡最關心誰？我回答說東京。但是聽了張磊老師的演講，我才知道東京心儀的是上海。

張磊

不是說東京覺得北京不重要，這裡需要澄清一下。東京都認為其作為世界城市的競爭力來源，與紐約和倫敦遍布全球的金融、服務網路不同，主要依託日本東部腹地強大的經濟總量才能夠支撐其全球頂級世界城市的地位。其認為最有影響力、最有競爭力的腹地是長三角地區，而不只是上海這個城市，因此最有可能與其競爭全球頂級世界城市的是上海，而非北京。

施衛良

我想請問張磊老師，東京有沒有「都」與「城」的關係，就是首都跟城市的關係？北京現在熱烈討論的是都與城的關係。

張磊

其實規劃很大程度來講不完全是科學與理性，而是各方利益的協調與博弈。在80年代之前，日本的中央政府也比較強勢，主要體現在其對地方政府總體規劃的最後審批權，以及大量的資金支持（如軌道交通的補助資金一度佔到總投資的60%以上）。而80年代以來，日本經濟發展放緩，地方分權運動興起，中央政府的管制開始削弱，地方管制的力量開始增強。中央政府對於地方政府的很多規劃權力都下放，其財政支出能力也相應削弱，捷運等補助資金下降至總投資的不足20%，所以其對地方發展的影響力也下降，東京都也是如此。

第二，可能因為中日兩國規劃背後的制度差異，所以關於「都」與「城」的問題可能也不一樣。東京都長期承擔著政治、經濟、文化和科研多中心的作用，這幾項功能很大程度上仍集中在東京都的23區內（大概600多平方公里），也就是類似與北京三、四環之內，但是聚集在不同的區，例如，中央政府辦公主要集中在千代田區、東京都政府在新宿區、科研中心在文京區。日本執行首都功能行政中心等機構只包括辦公，基本上沒有附帶的居住等功能，公務員除了政治領導（部委一把手）有官邸之外，其餘行政官僚都是自己解決住房，當然政府也會提供很多補助，因此服務首都功能其所需要的空間區域並沒有這麼廣，政府的空間擴張需求也不大。東京都內的公共服務主要還是由地方政府來提供，也包括為中央服務，除了一些特殊功能外，其餘的居住服務都是與市民同樣的待遇，不會專門為中央行政人員劃出生活區，中央行政人員的待遇主要體現在收入、退休金和房屋補助等方面，依靠這些可以在市場上取得區位和質量比較好的住房。

第三，東京都的中央功能區域主要是基於其土地所有權，即所屬地塊是日本政府所有，還是東京都政府所有，還是市民或者其他機構所有，如果中央功能要擴展，也需要通過購買土地來實現。日本土地產權大致可以分為兩類法人所有和個人所有，前者包括中央政府、地方政府、大學、研究機構、公司等。雖然東京區部整體而言私人所有土地面臨比例佔大多數，法人土地只佔30%，但是在一些政府機關聚集的區域，尤其是中央政府聚集的千代田區，法人佔有土地所有權則超過80%。

第四，東京都的首都功能疏解，主要是疏解工廠、研究所等等，總部一直都還留在市區，而且隨著服務業的發展，東京都中心實際上是通過城市再更新等手段，以及市場機制，將中心區的功能優化，更適合居民居住生活。東京都政府與中央政府集聚的區域空間距離也就10公里，通過捷運之間交通聯繫非常便利。

對此問題，譚老師可能理解會更深刻一些。

譚縱波

從哪個角度看，其實它是一個社會結構變化的問題，這個問題直接回答非常難，間接可以說。中日同文，最大一個區別就是說，現代日本社會在道德層面上是繼承了的傳統，特別是唐朝的傳統。但是在現代社會治理層面上，在法律層面上，它的制度是完全西化的，它真的是東西方結合，合二為一的。

也就是說，從人的角度來講，主動服從中央的這種觀念是根深蒂固的，但是從制度層面去看，分權又是他不得不進行的。2000年的時候，日本專門頒布了一個《地方分權法》，就城市規劃而言，70%的許可權在地方政府，也就是在市，20%在相當於我們的省，中央政府只保留了10%的權力。

我理解，剛才張老師說的，就是因為你必須要理解，這兩個社會同樣用漢字，但恰恰在現代社會治理層面上，是走了兩個截然相反的方向，所以理解起來有困難。