調研報告 | 天津市薊縣國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例四

生態建設作保障，多元融資建新城

——天津市薊縣國家新型城鎮化

綜合試點評估報告（摘要）

薊縣位於天津市最北部，南距天津市區115公里，西距北京市區88公里、首都國際機場68公里，東距唐山90公里，北距承德220公里，居京津唐承四市之腹心。縣域總面積1590平方公里，其中山區面積840.3平方公里，山林和礦產資源豐富，山區森林覆蓋率超過70%。薊縣境內有八仙山原始次生林自然保護區、於橋水庫等生態敏感區，作為天津北部生態的核心區和重要的水源地，肩負著生態涵養和保護的重任。近年來，薊縣堅持「生態立縣、工業強縣、旅遊興縣」用力方向，經濟社會實現了平穩發展，三次產業不斷優化升級，三次產業比例為8：29.8：62.2。2015年全縣實現生產總值390.54億元；縣級財政收入72.61億元；城鎮居民人均可支配收入3.6萬元，農村居民人均可支配收入17650元，城鄉居民生活水平顯著提高。

薊縣作為首批國家新型城鎮化綜合試點縣，以建立多元化可持續的城鎮化投融資機制和生態文明建設為用力方向，以薊縣新城為新型城鎮化核心載體，探索出一條山區、庫區新型城鎮化的「生態保護+新城建設」的新路子。

為貫徹落實好國家新型城鎮化綜合試點批複精神和總體安排，大興區結合實際，編製了《北京市大興區國家新型城鎮化綜合試點實施方案》，並按照實施方案的重點任務，努力推進新型城鎮化綜合試點工作，取得了一定成效。截至2015年末，全區常住人口156.2萬人，其中，常住外來人口為76.1萬人，戶籍人口約66.3萬人，京籍人戶分離人口約13.8萬人。

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積極推進生態文明建設，打造京津都市綠色屏障

在新型城鎮化過程中，薊縣始終把保護生態環境、提升城鄉環境質量擺在突出位置，進行了大量實踐。一是實施了「南遷北管」的庫區移民計劃，切實解決於橋水庫的面源污染問題。二是實施了環庫區生態圈建設工程，完成了庫區復墾。三是實施了礦山復綠工程，通過對早年開採留下的礦區削坡減載，形成多道平台進行客土綠化等工程，對薊縣八個廢棄礦區337.24萬平方米破損面積進行生態治理。四是實施了京津風沙源二期工程，完成了人工造林7920畝，累計栽植苗木43.56萬株；實施了國家生態儲備林工程，完成造林2.5萬畝，栽植苗木137.5萬株。

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高標準打造薊縣新城，創建和諧幸福家園

薊縣新型城鎮化以宅基地換房建設新城為主要模式，為安置庫區搬遷居民，在縣城西南部建設薊縣新城，實現農民就地就近城鎮化。在新城建設上，本著高水平規劃、高標準建設的原則，廣泛推廣使用清潔能源以實現低碳節能環保，依法嚴格履行相關程序，強化工程安全質量管理，確保搬遷農民住上放心房、滿意房。新城合理安排了居住、商業、學校以及休閑娛樂場所等配套設施，最大限度地滿足農民的教育、衛生、娛樂等方面需求，實現了城鄉公共服務的均等化。

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創新融資方式，實現多途徑融資

結合近年來城鎮化和城市基礎設施建設實際，薊縣確定了天津薊州新城建設投資有限公司和天津廣成投資集團有限公司作為試點投融資開發建設平台。

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建機制搭平台，拓寬農民就業渠道

隨著新城搬遷農民陸續還遷入住，大批農民進入城區。為了解決文化素質和勞動技能偏低的搬遷農民生計問題，薊縣創新機制、搭建平台，努力拓寬搬遷農民就業渠道。建立了搬遷村勞動力基本信息台賬機制、就業培訓機制、再就業機制和困難群體的就業幫扶機制。

增強產業對新型城鎮化的拉動力，實現產城深度融合

旅遊業一直是薊縣的支柱產業，相比之下，其他產業的發展相對滯后。2008年，薊縣關閉了所有的污染企業，工業發展受到重創，發展速度緩慢，規模小、水平低，產業特色不突出。第三產業主要圍繞旅遊資源，以傳統餐飲服務、商貿服務為主，現代服務業還不夠發達，形成雖然第三產業比重較高但整體實力不強的局面。產業實力的薄弱也使得薊縣新型城鎮化動力不足。未來還需在做強旅遊業的同時，積極發展低碳、環保、生態友好型產業，確保產業發展後勁，實現「工業強縣、旅遊興縣」的目標，為薊縣新城提供產業支撐，加強產城融合向縱深發展。

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探索降低落戶門檻的可行路徑，加快對外來人口的吸納

薊縣的城市建設空間已經打開，生態環境日趨優美，宜居、宜業的環境令人嚮往。在京津冀協同發展的大背景下，發揮緊鄰北京、河北的區位優勢和較好的教育資源優勢，理應成為眾多外來人口遷移的目的地。但受當前戶籍制度的制約，在引進人才、外地人口購房落戶等方面存在較大的問題。如何通過戶籍制度改革，探索適合薊縣未來發展的戶籍制度，吸引外來人口特別是高素質人才來薊工作定居亟待破題。

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破解財稅制度制約，順利承接北京非首都功能

國家提出京津冀協同發展戰略后，北京部分高校有意到薊縣辦學，但受北京市財政體制的影響而遲遲不能落戶。下一步還需在大區域層面進行財稅體制改革，探索制定區域性稅收政策，解決京津冀三地稅收利益分享問題，助力北京非首都核心功能的疏解與承接。

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保護傳承地方文化，彰顯新型城鎮獨特魅力

薊縣是天津歷史文化名城，歷史悠久，文物眾多。在大規模城鎮化建設中，難免會破壞古城歷史風貌。未來在薊縣新型城鎮化進程中，還應找准城鎮發展的歷史文脈，堅持保護與開發並重，對城鎮的整體建築風格做好定位，在繼承中求發展，彰顯古城神韻，展示現代文明，提升城市的整體形象。在美麗鄉村、宜居鄉村建設中，要加強對傳統村落、民俗文化的保護與傳承，留住鄉愁。

三、深化試點探索需要完善的支持政策

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出台差別化落戶政策

建議對於薊縣這樣的遠離城市的山區縣，可不執行天津統一的積分落戶政策，而是對新型城鎮化綜合試點地區出台差別化的落戶政策，降低農民工等外來人口進城落戶的門檻；對引進人才、投資經商辦企業、購房等人口實行零門檻落戶。結合住房保障政策將農民工納入城鎮廉租房、公租房輪候範圍，拓寬農民工住房保障渠道，讓外來人口能夠進得來、穩得住。

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從協同發展角度制定區域性財稅政策

建議出台有利於京津冀一體化的區域稅收政策，進一步完善跨省市總分機構企業所得稅分配辦法，通過制定統一的規則合理調整總分機構所在地的稅收利益。通過稅收槓桿調控，將區域內的註冊稅務登記改為變更稅務登記，相互認可一般納稅人認定，改革留抵稅款、扣繳稅款、減免稅款政策，企業或公共服務機構跨京津冀轉移，不需要清算企業所得稅，從而促進企業和公共服務機構在京津冀地區內的橫向流動。

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建立健全生態補償機制

建議由市政府通過自然生態保護專項資金轉移支付給予薊縣扶持，設立礦山復綠等專項基金，用於生態保護和生態文明建設。也可通過向生態涵養區的工業園區植入重點低碳、環保型產業大項目的方式，扶持地方經濟發展。