制度之變與王朝崩潰

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中平五年（公元188年），漢靈帝做了一次大膽的改革。這次改革涉及的對象是地方政府，卻最終徹底葬送了東漢皇朝。

由於黃巾起義造成了地方混亂，中央政府意識到必須做出有效的調整，提高各地資源調撥的效率，才能防止下一次起義的爆發。

在鎮壓起義的過程中，人們發現這個政府不僅無能，而且很龐大。軍事官員、財政官員、行政官員、司法官員，層層疊疊，每一個官員都想著如何守住地盤，防止別人侵犯自己的領域。從政府調撥來的經費成了各個官員口中的肥肉，你爭我奪，卻忘了敵人就在眼前。

比如，後來作為改革樣板的四川地區，本來就地處偏遠，管理不易，官員的責任重疊尤其嚴重，對於權力你爭我奪，有了財政錢糧，誰也不想放手，所以，問題更加突出。

皇帝和大臣都意識到，如果要節省開支，提高效率，必須進行一定的改革。他們認為，應該將所有的財政、軍政權力統一授予一個官員，由他來整合調撥。在皇帝過問地方事務時，只需拿這個官員是問，再由他確定其他官員的責任；而投入到該地的財政資源，也由這個官員統一分配。

這個統一負責的官員就是州牧。

州牧並非是一種新型的官職，其雛形叫刺史。漢武帝時期，皇帝為了加強中央集權，監督地方官吏，將天下分為十三部，派遣刺史去刺探各部的官僚。這時的刺史只是一個監察官員。在西漢時期，刺史還不是常駐官員，必須每年回京師向皇帝彙報。

到了東漢初年，為了加強刺史的監察效果，規定刺史不必每年都回京師，可以派下屬回京師彙報。於是，刺史就逐漸演變成了地方的常駐官員。由於他有監察郡縣官員的權力，地位反而超乎郡之上，成了郡守的上司。

刺史本來是為了幫助皇帝集權而設的，但碰到掌控力不強的皇帝，刺史反而可以擴張權力，使得地方官制更加複雜，不便管理。不過此時的刺史仍然不管財政，只針對官員進行糾察。

隨著東漢社會的逐漸解體，皇帝對於刺史的依賴反而更強。皇帝發現，為了鎮壓叛亂，就要將資源都集中起來形成合力。而集中資源最簡單的辦法，就是將刺史的權力擴大，不僅讓他掌管官政，還要掌管財政和軍政，也就是將這個地方所有的資源都交給他去管理。

這個辦法是由太常劉焉提出來的，他認為，現有的刺史由於權力不夠，而且普遍素質不高，徒增暴亂。所以，應該從有好名聲的重臣中選取一些官員，把刺史改為州牧，由這些重臣來擔任。

朝廷採納了劉焉的建議，而劉焉本人也當上了益州州牧。益州州牧在劉焉手中控制了六年，之後傳給了他的兒子劉璋。漢獻帝建安十六年（公元211年），劉璋為了對抗曹操，引入劉備作為幫手。三年後，劉備取得了益州的控制權，以此為基礎建立了蜀漢政權。

與劉焉同時擔任州牧的還有太僕黃琬，任豫州州牧；宗正劉虞，任幽州州牧。

靈帝的改革很像後來唐玄宗的改革。靈帝創造了州牧這個軍閥集團，玄宗則創造了節度使。他們的目的都是一樣的，因為行政效率低下、財政開支分散（或者不足），無法滿足軍事需要，所以，必須在地方上安排一個掌管一切的官員，統一管理財政，形成合力。

但是，官員雖然可以提高行政效率，卻由於缺乏監督，很快就獨攬大權。這時候，就算是皇帝也拿他們沒有辦法了。

在州牧這個職位設立一年後，公元189年，漢靈帝去世，大將軍何進聯合袁紹，欲除去宦官勢力，但在爭鬥中被宦官所殺。何進死前曾經邀請在北方帶兵的董卓前來洛陽，幫助他對付宦官勢力。何進死後，董卓仍然以這個名義進入洛陽，挾持了年幼的天子，剪除了宦官勢力。

之後，董卓另立漢獻帝，這就是漢代最後一個皇帝。

當董卓擅權時，漢靈帝創造的州牧顯出了巨大的活力：他們掌握著一個地方的全部資源，可以迅速調動資源用於戰爭。袁紹（冀州）、袁術（揚州）、曹操（兗州、冀州）、劉備（徐州、豫州、益州）、劉表（荊州）等，都從地方起家，他們或者親自擔任，或者派心腹代理，但最終的目的都是控制一個地方的所有資源，以用於戰爭。東漢政權終於在這巨大的離心力之下走向崩潰。

【摘自：《中央帝國的財政密碼》郭建龍/著 鷺江出版社 因版面有限，文中註釋略 點擊左下角「閱讀原文」購買】

圖書信息

書 名：中央帝國的財政密碼

作 者：郭建龍

出版社：鷺江出版社

定 價：68.00元

ISBN：978-7-5459-1109-1

出版日期：2017-4

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作者簡介

郭建龍，獨立作家，曾任《21世紀經濟報道》記者。出版作品有：小說《告別香巴拉》；文化游「亞洲三部曲」，《印度，漂浮的次大陸》《三千佛塔煙雲下》《騎車去元朝》；人物傳記《一以貫之》；商業傳記《勢在人為》；歷史遊記《穿越百年中東》。

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