丁鈺 || 當下政府信息公開行政訴訟的噪點

【按】本文是2017年「司法監督中的政府法治」論壇的獲獎論文。本文以《政府信息公開條例》修改為契機，以數據分析為手段，為當事人、行政機關以及人民法院在政府信息公開案件參與過程中的角色進行「畫像」。針對政府信息公開當事人濫用訴權、政府信息基本概念等核心問題以及政府信息公開行政案件簡易審進行剖析，圍繞政府信息公開的熱點，回顧了九年來政府信息公開行政案件的審理所取得的成就，並就行政審判活動對未來政府信息公開3.0版的建成所做貢獻進行了肯定，同時就尚需努力的方向進行了確定。

以下為正文：

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）實施九年來，光陰荏苒，陽光政府的理念深入人心，民眾的知情權意識從蘇醒到蓬勃發展，我們所處的時代也從互聯網的初步繁榮走向雲計算的大數據時代。其間，從起步到發展再到一項制度的建立，九年的時間又似乎短了些，無法消化這一制度之下太多複雜的利益訴求和承受國家治理戰略角度的信息需求。什麼是政府信息？誰來公開政府信息？如何申請？發生爭議如何進行救濟？圍繞這些基本問題而在這九年以來形成的一個個政府信息公開行政訴訟案件本身是最好的解答。

一、政府信息公開行政訴訟的切面

由於最高人民法院目前仍在運行的司法統計口徑形成於《政府信息公開條例》前，未設置政府信息公開案由統計，故至今無法獲得2008年以來全國政府信息公開案件的權威官方數據。筆者之前在江蘇高院行政庭工作期間，曾統計過2008年-2015年全省政府信息公開一審行政案件的數量變化（如圖1所示）：從2008年的10件次到2015年的1449件次，案件數量整整釋放了近145倍。

圖1：2008年-2015年江蘇政府信息公開一審行政案件數

此外，從全國各地法院的公開報道中也可以發現，有的法院審理的政府信息公開行政案件數在2015年曾達到了全部行政案件收案數的55%。直觀上看，表面上是案件增多了，但提起政府信息公開行政訴訟的人員也固定了——絕大多數原告有徵收、拆遷等其他行政訴求；同時，一個新的熱詞出現了——濫訴。筆者通過「法律知識庫」檢索「政府信息公開」項下，自最高院公布全國法院裁判文書以來，共有21938件政府信息公開行政案件；后筆者通過「聚法案例」進行可視化檢索，來源於最高人民法院裁判文書網的公開裁判文書數據中「本院認為」部分存在引用《政府信息公開條例》場景的，其顯示結果為23434篇文書，這其中包括極少量民事和執行案件，結合兩個來源的大數據，可以預估2013年以來全國各地共受理的政府信息公開行政案件預估在兩萬件左右，約佔到了全國行政訴訟案件的10%左右甚至更多。下圖可以直觀地看到政府信息公開案件審理數量最多的法院：

圖2：全國政府信息公開行政訴訟審理法院排名

同時，下圖可以明顯看到該類案件的案件數在全國範圍內的年份變化，不難發現，2015-2016年政府信息公開行政訴訟或者與政府信息公開有關的行政訴訟案件數量達到了頂峰：

圖3：全國政府信息公開行政訴訟案件年份變化

（一）誰在起訴

2015年2月27日，江蘇省南通市港閘法院對陸紅霞等人提起的系列政府信息公開案件（以下簡稱陸案）以濫用政府信息公開申請權為由進行了系列案件裁定駁回起訴的處理，開啟規制濫用訴權的先河，該案后經最高人民法院公報案例所採納，在全國範圍內引起了理論界和實務界的激烈討論。誰是陸紅霞？或者陸紅霞們是誰？公開資料顯示，陸紅霞及其親屬因房屋拆遷補償安置問題長期進行有組織的維權活動，而這些維權活動需要一些證據進行支撐。一個普通的農村婦女因為覺得拆遷安置補償程序不透明、不公正而對其背後的「神秘」事實充滿渴望，經過其他維權人士的啟發進行有規律的政府信息公開申請活動，這樣的申請足足有九十多次。剖析「陸紅霞」們的心理，科層制的官僚體系以及地方政府圍繞經濟發展所開啟的單中心管理模式下，一個普通人很容易因失去原有土地或者房產依附關係的平衡被打破而不知所措，固有財產的剝離感使得對於補償問題的不確定性與恐懼加深了非理性的表達方式。而政府信息公開申請成了這些維權者的必修課。漫無目的以及無法固定的政府信息公開申請成了政府在某些方面即使合法也曾經傲慢所留下的後遺症。這些後遺症必須以政府或者司法機構等以公共財政所供養的話語體系兜底為代價來熨燙權利的褶皺。

大概在2012年前後，江蘇高院行政庭對全省範圍內的政府信息公開行政案件進行了集中調研，也就是在《政府信息公開條例》實施五周年之際，我們已經注意到絕大多數政府信息公開案件圍繞征地、拆遷等行政訴求展開，是當事人間接尋求核心訴求得以引起更高層級行政機關的注意、收集核心行政訴訟有關證據的主要方式。據不完全統計，當事人所申請公開的信息涉及城市房屋拆遷、農村集體土地徵收的案件數量占所有政府信息公開行政案件總數的75%左右。這些趨勢在2015年5月1日、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》修改並實施后，伴隨立案登記制的實施而得以肆意增長，也就呈現了上文所引用的年度案件井噴的可視化圖形。

（二）誰在當被告

既然當事人提出政府信息公開申請誘因為征地、拆遷矛盾等民生問題，自然而然，根據《政府信息公開條例》對於信息公開主體的規定，相應地，政府信息公開行政案件中的被告也相對集中在國土、建設以及規劃等部門。另外，政府信息公開行政案件中的被告比傳統行政案件中的被告層級略高，以省級行政機關為被告的佔有較大比例。這也就解釋了上文在介紹審理政府信息公開案件最多的法院集中在北京、上海、江蘇等地的中、高級法院的原因。根據行政訴訟法級別管轄和地域管轄的要求，這些中、高級法院，特別是直轄市中級法院、省會城市中級法院以及省高級法院管轄範圍所對應的被告恰恰是這些省部級行政機關。例如，省國土資源廳的政府信息公開業務量就非常之多。

以下兩份圖表數據來源於國務院法制辦公室每年對上一年度全國行政複議、行政訴訟應訴情況的數據統計：

在行政複議案件中，政府信息公開複議案件同樣是所有案件類型中除了傳統的行政處罰外數量最多的一類。而這些行政複議案件有相當一部分會進入行政訴訟，此時複議機關無論維持原行政行為還是確認原行政行為違法均有大概率以共同被告的身份進入行政訴訟。一旦當事人對答覆機關的答覆書不滿意就會先申請行政複議，將矛盾引向省、市政府進行行政複議，然後或再進行行政訴訟。通常而言，一個征地項目，作為審批文件製作機關的省國土廳以及作為征地審批文件保存機關的省政府會同時收到當事人的政府信息公開申請；也有可能省國土廳進行答覆后引發當事人向省政府申請進行行政複議，這些行政複議同樣非經行政訴訟而不會停止。至此，原本應當主動公開而未公開的政府信息會因為當事人的申請而需要動用兩個行政機關、兩級法院甚至是最高院進行答覆、複議審理以及行政訴訟審理，公共資源的消耗不言而喻。

同樣來源於國務院法制辦公室的數據顯示，2016年全國範圍內區、縣級政府及其組成部門的行政訴訟應訴（為被告）比率佔到了全國各級行政機關行政應訴比率的53.01%。對應政府信息公開案件行政複議數、行政訴訟數及其在案件構成中的位次，龐大的國家機器中處於輸出政府公共服務一端的法制機構、政府信息公開辦事機構有相當一部分精力在處理政府信息公開申請和與之有關的政府信息公開案件。筆者曾經審理的一起政府信息公開行政二審案件，不經意間發現當時的多位同事已結、新收案件中均有該當事人的政府信息公開案件，後去當地調查，該當事人提起的一百四十餘件次的政府信息公開申請讓被申請人即當地區縣政府的政府信息公開機構專門成立了答覆小組，專人、專項應對這一個當事人的政府信息公開申請，不得不感喟：這樣的公共資源耗損難道是陽光政府的必然代價？

二、審理者迷思：裁判的價值在何處？

發心，最淺層的意思是動機、動念；而它更是一個佛教辭彙，是指發菩提心，假設自己的本心等同於佛祖的心，如何普度眾生，是施予，是一顆無量、無邊的心。一項制度、一個具體的法律制度，為何要設置它？它又將如何向公眾輸出一個什麼樣的「好」的價值？作為輸出社會公平正義的最後一站，法院、裁判者，又當對政府信息公開行政案件的審理存有怎樣的發心？

《政府信息公開條例》第五條表述了立法者的發心——行政機關公開政府信息，應當遵循公正、公平、便民的原則。這樣的遣詞造句很難得出這部2008年出台的《政府信息公開條例》的本意是「以公開為原則、不公開為例外」。「法律知識總庫」收錄的21938篇政府信息公開行政案件裁判文書被「駁回」原告全部或部分訴訟請求的有9535篇，這其中並不包括裁定案件、上訴案件，就已經佔到了近一半的比重。無論當事人的申請是否合法，單從裁判結果上看，《政府信息公開條例》以及2011年實施的《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》所設置的各種要件都似乎將「公開條例」打造成一部不可描述的「政府信息不公開條例」。此時，行政法官對政府信息公開案件的審理，更多的是防禦性地審查行政機關不公開、不完全公開的理由是否成立。

1789年法國《人權宣言》第十五條有如下表述：「社會有權要求全體公務人員報告其工作」。顯然，公民知情權的「產品」——政府信息公開，作為服務，它的輸出者斷然不是法院而是在政府，但這項服務的提速和增幅卻需要高水平、高質量的行政審判活動，這就是裁判的價值：通過個案的累積，澄清政府權力和義務的邊界，澄清公民獲取政府信息公開的途徑和方式。如果把個案作為數據，這些個案本身並沒有價值，把這些數據變成可執行的動作，才產生價值。

（一）從被動到主動：法院規制濫訴行為的價值

「只為滿足個人情感或者學問上的欲求是無法發動審判權的」，弔詭的是，多數認知水平相對局限的當事人發動審判權恰恰是一種非理性的宣洩。處於社會轉型時期的行政訴訟，玉汝於成，承擔了諸多非司法的功能，某種意義上也成了暴露社會不滿的宣洩口；反過來，制度的不完善、行政法理論支撐的捉襟見肘，又成了「職業訴訟人」研究某一個點的法律漏洞、尋找商機的突破口；再放到權力架構的大背景中，司法權威的自我確立和外圍消解此消彼長，使得一旦當事人肆意挑戰司法權威，法院就成了沒有預防機制的軟肋。

日本行政法學研究「訴的利益」是用以明確原告資格問題從而使得撤銷之訴得以客觀化；英美研究「藐視法庭」是基於司法權威的維護。當我們在行政訴訟語境中談論濫訴又是在談論什麼？陸案的橫空出世之所以飽受爭議的主要原因，從學理上看，它所創造的裁判尺度即「訴的利益基準法」在法院內部被拍手叫好，然而它卻切割了「訴的利益」與原告資格的關係，輔以起訴目的的正當性判斷法、同時以誠實信用原則度量原告的起訴是否已經對司法機關構成某種滋擾。這些生長於本土的裁判經驗是難能可貴的，實際上質疑這些經驗的學者、媒體，在談論問題的時候套用西方理論，反而沒有從問題視角去解讀問題，自然也無法發現了解決問題的方法。

筆者認為分析陸案應從以下幾個維度出發：

陸案為何發生在政府信息公開領域？一是啟動政府信息公開申請的成本最為低廉；二是符合形式起訴條件的要求最容易達到；三是成文法並未對這種行為的極限做出限定。

類似陸案的場景之前是否發生過？陸案之前在各地都有「職業訴訟人」的存在，但行政法官即便已經厭煩仍然按照標準實體審查的規定動作完成單一當事人諸多政府信息公開系列案件的審理，求「穩妥」以及對成文法的依賴使得行政法官鮮有主動下手研判冒進的裁判。

陸案的影響是什麼？陸案之後，參照陸案進行裁判、引用「訴的利益」理論駁回當事人政府信息公開起訴的案件在全國有68件，除了南通本地、江蘇本省，還輻射到了全國其他地區，如四川省的(2016)渝行終566號、廣東省的（2016）粵06行終474號等行政裁定；同時也獲得了諸如（2016）最高法行申4403號駁回再審申請行政裁定的認可。現實中，作為本案的主角陸紅霞本人也自覺成為多元化解行政糾紛的積極推動者。綜上，當下的法院並非沒有能力從「問題意識」來解決政府信息公開訴訟的非理性難題，陸案不僅關照了國情、也關照了行政審判的司法權威、同時關照了行政訴訟的理論建設，創造了更為高質量的裁判為政府信息公開制度的正確走向撥開了迷霧。

（二）何為政府信息：法院裁判釐清基本問題的價值

界定政府信息公開的對象是政府信息公開行政訴訟的核心，如何把邊界說清楚，一方面條例實施以來政府在主動公開信息方面相對明確而清晰，而另一方面對於依申請的政府信息公開行為則反應較為被動。如果沒有個案一點點地在為邊界累積磚塊，那麼，這樣的邊界將永遠是模糊的。《政府信息公開條例》第二條規定：「本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。」從2008年第一件政府信息公開行政訴訟案件以來，該條成為法官識別政府信息的唯一依據。何為政府信息？法條的轉換在實踐當中並不明確，時至今日我們再審視這個概念的同時，應當感謝親手締造那兩萬多個裁判的行政法官以及客觀上提出這些訴訟的當事人：

第一階段，通過裁判明確政府信息基本概念的要素點。

2012年，在「謝勇訴江蘇省環境資源保護廳政府信息公開案中，法官闡述「政府信息」應具備兩個要素，一是行政機關必須是依法履行法定職責；二是必須是在履責過程中製作或獲取的信息。如果履職過程中未產生信息，就不存在政府信息公開義務。這是對條例本身的解讀，而對於什麼是「履職」行為又存在模糊的空間。當然也有學者指出，識別政府信息的要素應當包括產生主體、產生過程、產生方式、存在形式。這是對條文字面意思的拆解，而法官在審理過程中更關注產生主體、產生過程，對於產生方式和存在形式因政府公文和存檔要求，往往載體並非是主要問題。

第二階段，通過裁判縱向區分是否可公開與不可公開的政府信息。

過程性信息、內部信息、條例實施前的歷史信息、檔案信息、特定程序中的卷宗信息以及信訪活動中的信息等構成了實踐中最難以界定的異類信息。嚴格來說，這些信息符合產生主體、產生過程甚至是產生方式、產生形式的要求，只不過因為行政行為成熟性的一般法理、條例實施前後的客觀條件的限制、與檔案法、行政複議法、行政處罰法等部門法所涉領域存在交叉等原因，而在個案中部分可以予以不公開或者切換到非政府信息公開程序進行處理。「法律知識總庫」中21938篇政府信息公開行政審判裁判文書中顯示，涉及「過程性信息」而不予公開的抗辯有938篇，涉及內部信息的有186篇，涉及檔案信息的有229篇，涉及卷宗閱覽的有21篇，涉及信訪事項的有1857篇。分析這些案件，同案不同判的情況不在少數，例如對於集體土地徵收的「一書四方案」，在「姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局政府信息公開案」中，法院認為，申請人向縣國土資源局書面公開某區域待建地塊的「一書四方案」，因省人民政府作出征地批複后，有關「一書四方案」已經過批准並予以實施，不再屬於過程性信息及內部材料。而在「趙璧修與四川省雙流縣國土資源局政府信息公開案」中，法院則認為，申請人申請的2008年某批次征地情況中的勘測定界圖屬於征地報批組件材料，屬於過程性信息，不予公開並無不當。等等，不再贅述。

第三階段，通過橫向裁判橫向剔除非政府信息。

「法律知識總庫」21938篇政府信息公開行政案件裁判文書中有4766篇全文有提到原告所申請事項「不屬於政府信息」，而法院在「本院認為」部分分析「不屬於政府信息」的有1614篇，其中，法院裁判駁回原告訴訟請求及駁回上訴的有801篇。除了上文提到的似是而非、因特殊原因而界限不清晰的政府信息，還有一類就是形形色色與行政機關履行法定職責無關的政府信息公開申請了。通過閱讀這些非政府信息的裁判文書，可以發現大量法律諮詢式、問答式的政府信息公開申請，還有要求公開國家機關工作人員個人信息的申請，另外還有一系列與民事法律關係有關的信息申請。對於一些明顯不屬於政府信息公開範疇的申請，各地的裁判尺度幾乎是一致排除。

有了以上三個階段的打磨，政府信息公開的概念至少變得有聲有色，長期在行政庭工作的老法官幾乎都能對哪些是條例所允許公開的政府信息、哪些不是條例所允許的政府信息逐一列舉一二，讓政府信息的基本概念固定了無爭議的部分、呈現了尚且需要在全國範圍內統一裁判尺度的部分。

（三）簡易程序與要素式裁判：政府信息公開訴訟歸於平淡的價值

2010年11月中旬，最高人民法院出台《最高人民法院關於開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，規定了簡易程序的受理、傳喚、審理和期限的問題。2015年行政訴訟法修改後，將簡易程序正式納入了行政訴訟法，在第八十二條規定了簡易程序的適用範圍，其中就包括政府信息公開行政案件。作為全國首批跨行政區劃法院和北京市首批整建制改革試點法院，北京四中院在新行政訴訟法正式實施的第一周就通過簡易程序辦結了一起政府信息公開行政案件，審理期限不超過20天。2016年10月，北京市海淀區法院行政庭首試對10起事實清楚、爭議不大的政府信息公開案件，製作下發了「表格式裁判文書」。江蘇南京鐵路法院作為江蘇首家行政案件跨區集中管轄試點法院，也在政府信息公開案件庭審方式、審理結果上進行繁簡分流。各地的簡易程序如雨後春筍，成為集中管轄試點法院的新業績。

當然，對於政府信息公開行政案件也有人發出了質疑，其出發點在於「行政訴訟的自身複雜性」，筆者認為，這樣的擔憂是對於行政審判實踐的不了解。從行政審判的角度看，政府信息公開案件的審理焦點相對簡單，是否履行了告知義務、以及公開的程度如不涉及「國家秘密、商業秘密、個人隱私」以及「社會穩定」等因素，事實簡單且清楚，剩下的是對法官對於政府信息案件的審理思路的熟練掌握和運用。因此所謂的「複雜性」是基於法律適用而展開的，核心疑難點並不在於事實的判斷，所以並不需要合議制對有關案件事實進行複雜地庭審調查。實踐證明，自開展行政案件簡易程序試點以來，共有1215件政府信息公開行政案件通過簡易程序審理。筆者分析，實際上近8成的政府信息公開行政案件可以通過簡易程序辦理，但囿於審理期限的壓力、案多人少的矛盾，導致行政審判法官無法放手去經營好政府信息公開行政案件簡易審。

未來，要素式審理方式會讓政府信息公開行政案件多快好省地辦結，也會讓喧囂的法庭重新歸於平靜，減少了法庭成為民眾負面情緒的宣洩場所的頻率，也讓行政機關在一目了然中了解到政府信息公開工作存在的不足，這無疑也是審判實踐創造的良好價值。

三、從政府信息公開行政訴訟看政府信息公開3.0版

「互聯網+」時代，人們對於政府信息公開的理解已經不再是滿足於政府信息的透明程度，而更多的是期待政府對於公共數據的開發和整合價值，從數量的要求轉變為對質量的要求。政府所掌握的數據具有規模大、持續性強、可靠程度高的特點，這些數據的流通與再利用能夠給社會帶來意想不到的價值。得數據者得天下。在言必稱大數據的當今社會，數據開放可能就是政府信息公開的下半場。

早在2009年，美國政府就發布了一個名為Data.gov的站點，作為政府統一輸出各類公共信息的平台，不僅是平台化公開教育、醫療、氣象等各類綜合信息，該站點還提供了若干工具和資源幫助公眾更好地發掘數據背後的價值。2013年，美國通過《政府信息公開和機器可讀行政命令》，正式確立了數據開放的基本框架。回顧九年來《政府信息公開條例》的實踐歷程，特定歷史時期的政府信息公開行政案件未來會越來越少，甚至消失，我們可以想見：如果政府主動公開政府信息的數量和質量都以統一平台化來衡量，雲平台的計算能力、存儲能力已經足以應對全國範圍內的各類政府信息的數據處理，那麼，公民可以在任何時間段靠互聯網獲取。這些令人振奮的技術對政府的公共治理提出了信息安全、信息交換、數據開發方面的新的要求。

然而，仍有質疑者在好奇類似於「職業訴訟人」可能還執著於政府信息公開的答覆是否是按照其指定的要求和形式進行，又如何能滿足於政府信息的網上檢索呢？筆者認為，至少政府信息公開3.0版的達成有賴於以下三個方面互動：

一是足夠多的政府信息公開行政案件確立了政府信息公開行為的不法邊界，且裁判有足夠的權威引起了行政機關的足夠注意並改進，兩萬多個案件可能還不是引爆量變到質變的極點。

二是足夠多的政府信息公開行政案件其本身的裁判水準和裁判質量足夠讓當事人普遍認可法院的裁判尺度並尋求其他利益訴求的合理解決，目前仍然存在的同案不同判以及整體行政審判隊伍的裁判水準距離這個目標還有差距。

三是足夠多的政府信息公開行政案件大數據背後的行為大數據能夠被政府挖掘並進行研究和利用，不斷調整和提高政府信息公開的能力和水平、真正貼合公眾不同層次的需求實現從知情權的被動滿足到信息開放、賦能利用。

2016年6月，《政府信息公開條例》修訂草案向全社會網上公開並徵求意見，其中第二十三條就提到：「各級人民政府應當依託政府門戶網站，逐步建立統一的政府信息公開平台，集中發布主動公開的政府信息，並提供信息檢索、查閱、下載等服務」。草案還就依申請公開的方式進行了修改，以增加電子郵件、網上信息公開申請平台等申請方式的期限識別。筆者認為，根據現有案例暴露出來的問題，對於製作單位和保存單位誰來公開的問題，是否可以打通數據壁壘，整合一個發布平台、多個申請渠道集中進行處理的方式進行公開；對於公民諮詢類的政府信息公開申請是否可以通過提升政府公共法律服務的質量來稀釋此類政府信息公開需求等等。

【結語】

的行政訴訟不同於其他成文法國家的最大特點在於，只有超前的實踐，沒有超前的理論。科層制必然會隨著社會治理由單一中心向多中心發展，加之互聯網對於社會關係、營商環境的改造，未來社會的治理一定不僅僅依靠政府，平台治理的本質不是「小政府」化而是在於每一個參與主體都是自治的主體，我們的每一個行為動作都融合法治文明水平的大數據。政府信息公開制度在當下的噪點僅僅是未來畫面呈現時的技術缺位，一旦我們掌握了社會治理的核心技術，政府信息公開所存在的問題和與之相關的其他問題將迎刃而解。