宅基地使用權強制執行問題研究

作者簡介：周德洋（1989-），男，河南新鄉人，法律碩士，渦陽縣人民法院執行局，書記員。

一、宅基地使用權的法律性質

關於宅基地使用權的法律性質，主要有「地上權」、「自物權」、「獨立的用益物權」三種觀點。

持「地上權」觀點的學者認為，立法中使用的「宅基地使用權」這一概念，實質就是在國有或者集體土地上建造公民住宅，其同地上權的概念是一致的，即在他人的土地上建造建築物。這實質上就是地上權這樣一個他物權統管的內容，因此應該廢棄宅基地使用權、土地承包經營權概念，而代之以使用科學、實用的地上權概念。我們認為，將宅基地使用權簡單地歸為地上權並不合適，因為其有著迥異於地上權的特徵，比如宅基地使用權的身份屬性、無償獲取性、嚴格審批性則是地上權所不具備的。

持「自物權」觀點的學者認為，由於實行土地公有制，土地所有權只是一個抽象的概念，因而在土地所有權基礎上設定的宅基地使用權或土地使用權，對於民事主體而言，相當於自物權。這一觀點著重強調了土地公有制的政治因素，即宅基地的集體所有權是完全的公權利，其抽象的支配權在集體土地所有權上已經消失，而被安排到集體土地使用權上。這與現實是不符的，事實上集體土地所有權人對集體所有的土地擁有完全、充分的支配權利。

獨立的用益物權說認為宅基地使用權的目的是為了對非其所有的土地為使用之利益，因而具有用益物權的性質，因此應將其規定為一種獨立的用益物權。即宅基地使用權是特有的一種用益物權形式，它是指農村居民及少數城鎮居民為建造自有房屋對集體土地所享有的佔有、使用的權利。

我們認為，宅基地使用權具有物權屬性是毋庸置疑的，這已被《物權法》所肯定。但是，將宅基地使用權與用益物權等同起來並不相符，特別是從其歷史進程來看，它是由農民所有通過自願讓予變為集體所有的，其具有相當於所有權的屬性，因而是帶有準所有權性質的用益物權。即從某種意義上講，宅基地所有權歸於集體更多的體現在觀念形態上，對絕大多數農民而言，他們一直是在以所有權人的身份在使用宅基地，而且行使這種權利的狀態獲得了集體成員、第三人與政府的認同。此外，從宅基地使用權的使用期限來看，宅基地使用權除了極個別例外情況幾乎是永恆的，這與所有權的永恆性完全吻合。而且現實中農民也基本是以對待所有權的態度來看待宅基地使用權。因此，將宅基地使用權的法律性質定位於「准所有權」更為合理。故而從宅基地使用權法律性質分析，自由流轉應當是其應有之意，那麼對這種具有強烈財產屬性的權利進行強制執行，是具有理論支撐的。

二、強制執行宅基地使用權及其附屬建築必要性與可能性探究

（一）強制執行宅基地使用權及其附屬建築的必要性探究

之所以要討論宅基地使用權及其附屬建築的強制執行，主要基於以下兩個突出的現實問題：

第一，農民債務的客觀存在性。一方面，隨著市場經濟的不斷深入，農村自給自足的經濟模式幾近瓦解，農民直接或間接的參與到市場經濟中去。而市場經濟中，交換的結果除了「雙贏」，還有「單贏」、「雙虧」，這不可避免的導致部分農民身負債務。另一方面，由於教育、醫療、社會保障等體系尚不完備，這也導致部分農民變為債務人。總之，農民的債務問題是客觀存在的。

第二，農民可執行財產的短缺性。根據首份《家庭金融調查報告》的統計數據可知，家庭總資產中，房產佔比達到了70%。對於農民而言，務農和務工基本就是其財產來源渠道，幾乎不存在財產性收益，而這些收入，也基本投入到房產中去，因此，房產基本就是其全部財產。那麼，在農民成為債務人的時候，我們就必須考量農民的此類財產是否可以成為執行標的。

（二）強制執行宅基地使用權及其附屬建築的可能性探究

從現行法律來看，應當說只是嚴格限制宅基地使用權的變更，而非禁止。《中華人民共和國物權法》第153條規定：「宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。」《土地管理法》第62條第4款規定：「農民村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批准。」這並非是對宅基地使用權轉讓的禁止，僅是對農民申請宅基地資格的限制。國家土地管理局《確定土地所有權與使用權的若干規定》第169條規定：「宅基地使用權不得單獨轉讓。建造在該宅基地上的住房所有權轉讓的，宅基地使用權同時轉讓。」最高人民法院、國土資源部、建設部《關於依法規範人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第24條規定：「人民法院執行集體土地使用權時，經與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地徵用和國有土地使用權出讓手續，繳納土地使用權出讓金及有關稅費。對處理農村房屋涉及集體土地的，人民法院應當與國土資源管理部門協商一致后再行處理。」

因此，對宅基地使用權及其附屬建築在現行法律下，也是可以依法強制執行的。

三、強制執行宅基地使用權及其附屬建築現狀及難點

（一）宅基地使用權及其附屬建築權屬問題

由於此前並未強制規定農村的房屋和土地使用權應該進行登記，又由於農民法律意識、產權意識不高等原因，使得農村房屋所有權和宅基地使用權管理混亂，很多房產及其產權產籍歸屬不明，這直接導致法院在強制執行過程中無法採取查封、凍結、拍賣等措施，嚴重製約了法院執行工作。

（二）「一戶一宅」問題

1998年修訂的《土地管理法》第六十二條規定「農村村民一戶只能擁有一處宅基地」，從而正式確立了農村宅基地的「一戶一宅」制度。雖然1986年頒布和1988年修訂的《土地管理法》並無此規定，導致部分農民可以合法地獲得一處以上的宅基地，但對大多數農民而言基本上是一戶一宅，這時再強制拍賣的話，就有可能導致被執行人及其撫養的家屬居無其所。儘管最高院發布的《關於人民法院辦理執行異議和複議案件若干問題的規定》第20條規定了可以執行唯一住房的幾種情形，但由於宅基地使用權及其附屬建築的複雜性，使這些規定很難直接適用。

（三）宅基地使用權及其附屬建築變現問題

對於不動產的執行，很大程度上依賴於執行標的貨幣化，如通過拍賣等方式使不動產變現，進而以貨幣的形式交予申請執行人，從而保障申請執行人的權利。但是宅基地使用權及其附屬建築很難採取這一方式，即使產權清晰，符合強制拍賣的條件，由於其只能在集體成員間轉讓，這一方面將導致其真正的價值不能被充分發現，造成被執行人的權利遭受損失，抑或「有價無市」；另一方面由於是熟人社會，大多礙於情面不會參與競拍，最終導致流拍。此外，由於宅基地使用權及其附屬建築在權屬登記等程序上存在著較為複雜的流程，這也是其難以變現的困難之一。

四、完善強制執行宅基地使用權及其附屬建築的建議

宅基地使用權及其附屬建築的執行問題非常複雜，特別是通過拍賣或變賣的方式，容易引發許多爭議。我們認為，對這種特殊的執行標的是否可以通過其他比較溫和的方式來解決，比如強制管理。

所謂強制管理，指執行法院對於已查封、扣押的不動產，選任管理人實施管理，以其所得收益清償金錢債權之執行方法。[4]其是與強制拍賣、變賣並列的一種執行方式，廣泛應用於大陸法系的執行法中，比如德國、日本及台灣地區都將它作為不動產執行的一項措施，的《民事強制執行法草案》（第四稿）也將其納入其中。

（一）強制管理能有化解權屬不明財產的執行困境

強制管理的法理基礎是財產權能的可分離性，即在一段時期內對債務人的財產進行使用收益，而不行使其處分權能。在財產權屬不明或者是缺乏必要的權屬證明時，強制管理的這一優勢體現的尤為明顯。這正契合了宅基地使用權及其附屬建築的現狀，由於當前對宅基地使用權的登記管理極為混亂，在其之上的建築物也大多沒有產權證明，因此很難採取拍賣、變賣等強制措施，強制管理則有效規避了這些問題。

（二）強制管理可以有效化解執行阻力

強制管理相較於拍賣、變賣，執行方式更加「溫和」，由於它保留了債務人對財產的所有權，尤其是保留了對債務人有特殊意義的財產的所有權，這種充分給予債務人人情關懷的執行方式，更能使被執行人的抵觸情緒得到安撫，自然也更易為其所接受，進而有效降低執行阻力，這也意味著債權實現的阻力變小了。特別是對於宅基地使用權及其附屬建築而言，由於一戶一宅的客觀存在，被執行人只有一套供居住的房屋，即人們所稱的「祖宅」，如果強制拍賣、變賣，即便不考慮賤賣或變現難等問題，從情感上講就很難為普通人所接受。如果通過恰當的強制管理措施，可以協調執行雙方的利益，減少因執行而造成不穩定因素，達到良好的社會效果。

（三）強制管理有利於解決宅基地使用權及其附屬建築的變現難題

如前文所述，目前宅基地使用權及其附屬建築的轉讓存在著嚴格的限制條件，因此對其進行拍賣、變賣很容易賤賣或流拍，這不僅不利於保護申請執行人的利益，還會給被執行人造成損失，進而引起新的不必要的糾紛。而強制管理以經營性的方式完成債權清償，更加註重執行的經濟性和社會效果，對化解這一困局有很大的幫助。

綜上所述，強制管理通過經營性收益償還債務的償債方式，對於解決需要強制執行宅基地使用權及其附屬建築類型的案件益處頗多，值得實踐中予以嘗試。