建設獨立天軍，應對太空威脅

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——麥克·羅傑斯在第33屆太空研討會上的講話

知遠戰略與防務研究所/王克格 編譯

自美國防務新聞網站，2017年4月4日

麥克·羅傑斯

【導讀】2017年4月3日—4日，美國第33屆太空研討會在科羅拉多州斯普林斯市舉辦。美國眾議院軍事委員會戰略部隊小組委員會主席麥克·羅傑斯在研討會上發表講話，指出了美軍太空部隊建設目前存在的問題；回顧了美國建設獨立空軍的歷史過程，呼籲以此為借鑒和啟發建立獨立天軍；提出了解決太空部隊目前面臨問題的一些想法。2017年4月4日，美國防務新聞網發表柯林·克拉克（COLIN CLARK）題為「JICSPOC Morphs To 『National Space Defense Center;』 What It Means（「聯合跨機構聯盟太空作戰中心(JICSpOC)」變身為「國家空間防禦中心（NSDC）」意欲何為？）」的文章，公開發表麥克·羅傑斯講話全文。現譯出如下：

女士們，先生們早上好！

感謝美國航天基金會，特別是埃利斯（Ellis）海軍上將承辦了這樣一次盛大的年會。

在一周的時間內，接待12，000名參會人員，期間還要安排106名參會人員做大會發言，這確實是一個壯舉，一想到33年來每年都要承辦一次這樣的會議，更是讓人印象深刻。

我還了解到，我的朋友和同事、俄克拉荷馬州聯邦眾議員、太空事業的堅定支持者布萊登斯坦（Jim Bridenstine）也在這裡。吉姆，感謝你的到來。

最後，我還要感謝美國空軍航天司令部司令傑伊·雷蒙德（Jay Raymond）上將，空軍航天司令部前司令、現任航天基金董事會副主席威廉·謝爾頓（William Shelton）上將，空間與導彈系統中心司令塞繆爾·格里夫斯（Sam Greaves）空軍中將。

雷蒙德、謝爾頓和格里夫斯將軍是偉大的美國人，正是在他們的幫助下，使我們在充滿競爭的環境中為太空作戰進行準備，並取得了很多進步。

那好，我想問個問題：誰將會成為下一個雷蒙德、謝爾頓和格里夫斯呢？讓我們先預測一下五年或十年後會發生什麼。請大家花點時間思考一下這個問題。

上個月，也就是3月14日，美國國防部公布了由空軍上校提名為空軍准將的名單，在這份名單中共有37名空軍軍官得到了提名。

哪位能猜猜在這份名單中有多少位是像當年的雷蒙德、謝爾頓和格里夫斯上校那樣從事航天專業的軍官？

沒有。

當然，在這份名單中有幾位採辦軍官曾經參與了與航天專業有關的採辦，但是沒有一位是航天專業的軍官。

有誰想知道在這份名單中有多少人是飛行員嗎？25人。也就是說未來的空軍將領將有67%來自飛行員。

毫無疑問，這37名軍官都是美國空軍的傑出領導，但是如果我們要挑選下一代的雷蒙德、謝爾頓、海頓上將和格里夫斯中將怎麼辦？這三位可全都出自專業航天領域；可是現在，在這37人中沒有一位來自航天領域，這對於我們做好準備，應對當前來自太空的威脅非常不利。

但是，這件事反應了航天力量在空軍當前的力量體系中所處的地位和得到的重視程度。

一、存在問題

愛因斯坦曾經說過：「如果給我一個小時的時間來解決一個問題，我會花55分鐘用于思考這個問題，然後花5分鐘時間來思考解決問題的方案。」

所以，今天我將按照從愛因斯坦那裡得到的這一提示，花大部分時間用於確定目前存在的問題。請各位放心，談論存在的問題我不會超過一個小時的時間。

首先，作為監管國家太空安全的眾議院軍事委員會戰略部隊小組委員會主席，我想談談我看到的問題。

在此，有一點是肯定的，那就是我不需要向大家解釋太空對於國家安全、作戰人員、經濟社會和生活方式的重要性。

我也不需要向大家解釋目前太空是一個多麼不和平的作戰域，儘管我們所有人都希望它是和平的。

潛在的敵人正在研製武器，以便在爆發戰爭的時候，能夠摧毀我們的太空系統。太空目前已經成為一個作戰域。

如果你還沒有看過美國有線電視新聞網名為「太空戰爭」的特別報道，我強烈建議你看一看。

我認為，國防部為有線電視新聞網的特別報道給予了大力支持，並提供了關於目前情況的一些坦率看法。我希望國防部能為此做更多的工作。我們必須告訴美國人民，我們的潛在對手正在對我們計劃著什麼。

當前，國家安全面臨的威脅不是一夜之間就形成的。

2007年在反衛星導彈試驗中摧毀了他們自己的一顆衛星，是這種威脅越來越明顯的最顯著的標誌。

各位，這已經是10年以前的事情了。

10年來，潛在對手的能力越來越強大，而我們卻把這10年的大好時間用於只談論問題。由於官僚主義盛行，在某些方面我們已經把事情搞得更糟了。

我知道，無論是今天來到這裡的人還是國防部的其他人都在為解決太空安全問題不知疲倦地工作，而且正在取得好的進展，但是，如果真地希望保持我們無論在陸地、海洋、空中，還是在太空中進行作戰並奪取勝利的能力，那麼現在是我們勇敢地行動起來的時候了。

如果不相信——我可以給大家讀一段美國戰略司令部司令約翰•海頓將軍的一句話，他說，「離開了太空的支持，我們將會倒退到第二次世界大戰以前，就會退回到工業時代的戰爭。」

我經常問自己，我們有適合自己需要的、能夠實現我們的目標的組織結構嗎？

很顯然，答案是否定的。

最初引起我對國家太空安全組織和管理問題給予關注的，是去年夏天美國總審計局向我介紹的一個高級研究項目。

最讓我感到震驚的是，這項研究中的大部分信息都不是新的——從「拉姆斯菲爾德委員會」開始至今的16年的時間裡，這個題目至少被研究了三次，而且每次都得到相同的結論。

正如「拉姆斯菲爾德委員會」所明確闡述的那樣，我們「還沒有安排或重點解決21世紀國家太空安全需求問題」。

所以，自去年夏天以來，我把太空組織和管理列為我在本屆國會任職剩餘時間內的頭號優先解決的問題。

我和我的朋友，軍事委員會戰略部隊小組委員會資深委員，吉姆·庫珀（Jim Cooper），以及小組委員會其他成員已經對這個問題進行了廣泛監督。

那麼，都存在哪些問題呢？

（一）首先，太空部隊的組織體制和決策制定極其分散，不成體系。

例如，當我們向國防部要一份組織結構圖，以便能夠弄清楚在國家太空安全體系內，哪些人參與太空力量的決策制定，在國防部部長和副部長以下還有哪些人負責太空部隊的建設，答案是「我們沒有這樣的圖。」

於是我們問美國總審計局——因為他們研究過這個問題，他們的回答是「我們試過了，但是畫不出這張圖。」

然後，我請工作人員來畫這張圖，他們也說「畫不出來」。

那麼，在國防部部長和副部長以下誰負責太空部隊的建設呢？有一大堆人負責。

當人人都負責太空部隊建設的時候，實際上就是沒有人負責。

有人可能會說「國防部首席太空顧問（Principal DoD Space Advisor，PDSA）」負責太空部隊建設。

然而，「顧問」一詞作為頭銜有明確的定義，他們不負責太空部隊的建設。

國防部首席太空顧問還要同時擔任空軍部長，負責空軍部長的工作。

當約翰·海頓將軍在空軍航天司令部任司令的時候，他和他的團隊努力工作提出了「美國太空部隊的未來願景」。

這件事完全是由他們自己做的——不是被擔心太空安全的高層命令去做的。

儘管海頓將軍提出了這樣的願景，但我不相信他有權能夠真正實現他提出的願景。

這些願景的決策權掌握在其他很多辦公室手中，有幾十個。

在一個人人都可以說「不」，卻沒有人真正負責和被授權說「是」的系統里，即使是最好的領導也不可能獲得成功。

在此，我拿軍事太空計劃與國家偵察辦公室做個對比。

國家偵察辦公室主任就被賦予了相應的運營管理、裝備採辦和資源分配的權利，擁有所謂的「從搖籃到墳墓」的整個過程的決策權。

差不多與我交談的每一位專家都告訴我，在這種模式下，國家偵察辦公室的工作運轉良好。

空軍參謀長戴維·古德芬（David Goldfein）將軍看了我畫的圖后就公開指出，60種聲音是「不可能把鐵路運營和管理好的」。

但是我不能確定，是否這位空軍參謀長已經準備採取行動，來修理這樣一條鐵路了。

這是一個行動太遲緩的系統，我們沒有時間等了，我不會再等了。

（二）其次，太空沒有得到它應該得到的重視。原因是它隸屬於空軍，處於空軍的組織結構中。

國家太空安全辦公室正在與其他軍種的優先發展事項進行競爭。例如，空軍占軍事航天總預算份額的90%，但空軍有12項「核心職能」都需要預算投資，太空能力只是其所有核心職能中的一項。

在座諸位，有誰認為海軍作戰部長和陸軍參謀長會把國家太空安全作為第一位的優先事項來重視和發展的？

說大話沒有用，如果它對你很重要，你肯定會把錢投在它的上面。

我們在國會衡量一個東西對某個聯邦部門是否真正重要的標準之一就是：這個部門願意為這件事情投資更多的錢。

據來自國防部成本評估辦公室和項目評估辦公室的信息顯示，非保密性的衛星研發經費目前正處於30年來的最低點。

我知道各軍種都在大幅削減預算，但是我敢肯定，空軍用于飛機研發的經費肯定不是30年來最低的。

有人可能會說，這個統計數字有失公允，因為我們的許多軍用衛星現在正處於生產階段，對研發經費進行比較不能很好地說明問題。

為此，讓我們拿空軍用於發展太空能力的研發和採購經費，與空軍總的研發和採購經費做個比較。

我和我的同事們確認，以2012財政年度的預算為基準，然後把2013財年與2012財年進行比對——2013年是國防預算消減的啟動年。

在國防預算消減的啟動年，太空領域的投資被裁減了28%。

當年空軍的總預算投資下降了13%。

就是說，2013年這兩者都下調了。

2013財年之後發生了什麼呢？

空軍把錢都用在哪兒了呢？

如果我們以2016年的空軍預算申請為基礎，繼續作出空軍2021財年的預算，那麼用于軍事航天研發和採購的預算經費就要下降23%。

不要忘了空軍的航天預算占軍事航天總預算的90%。

自從2013年實施國防預算消減以來，航天領域的預算經費從來就沒有增加過。

而同一時期，空軍用於研發和採購的總預算投資是多少呢？

增加了30%！

所以，總體來看，空軍在10年的時間內，總投資上升了30%，而在國家太空安全領域的投資下降了23%。

好了，我們先不談論這些數字，先看一個具體的項目：氣象衛星計劃。

上世紀60年代，自從具備從太空收集關鍵氣象信息的能力以後，美國空軍自願放棄為前兩個優先順序的聯合天氣需求提供國防部的衛星數據收集業務，而僅僅依靠那些不能滿足國防部其他用戶需求的國內和國際資源。

與此同時，美國空軍拋棄了極好的國防氣象衛星項目——DMSP 20，建造和升級這顆衛星花了納稅人5億多美元。

如果不計其他方面的開支，那顆衛星可能已經收回了成本，還幫助我和我的委員會把關注的重點集中在了國家太空安全組織和管理等問題上。

（三）第三，我們沒有重視和培養國家太空安全需要的人才。

空軍會說，空軍是一個好的太空管家。我認為，空軍的領導確實是這樣認為的。

但是，想想我剛剛提到的空軍軍官晉陞名單、太空預算經費削減和放棄的太空項目，空軍還是好的太空管家嗎？

而且，當晉陞將軍的絕大多數軍官都是飛行員時，我們認為國家太空安全人員重要了嗎？

如果我們不能培養和保留最好的人才當領導，給予他們需要的預算和權力，怎麼可能會得到世界上最好的國家太空安全項目？

另據CAPE統計，空軍空間與導彈系統中心似乎都不為晉陞高級軍官而展開競爭，（上尉及其以上軍銜的供應比率只有65%，而中尉的供應比率高達150%）」。

我從空軍聽到了很多飛行員短缺的消息。那麼，在太空作戰域，美國空軍太空作戰人員的短缺是多少？

那麼專業軍事教育情況又怎樣呢？

據空軍大學一位官員介紹，除了選修課外，在為期一年的空軍指揮和參謀學院、空中戰爭學院的碩士研究所教學計劃中，太空專業的總學時只有2個小時。

如果想把太空力量融入空軍，幫助空軍人員建立太空思維方法，那麼為一年學期的空軍未來領導只安排2小時的太空專業學習時間，真是太少了。

空軍指揮和參謀學院的總課時為450小時。2小時的太空專業學習時間只是1%的一半。

此外，太空專業人員沒有採取整體管理方式實施管理，儘管一直在呼籲要這樣做。

2001年，時任國防部長拉姆斯菲爾德指示空軍為現役和文職人員制定一個包括各種專業領域的太空專業管理計劃。

不幸的是，除了太空作戰外，空軍根本就沒有正規的太空專業領域。

這讓我懷疑，甚至連國防部長也在負責空軍太空計劃？

以前，空軍曾為採辦軍官和作戰軍官頒發太空徽章（或太空飛行章），但是幾年前，他們改變了這一做法，只把太空徽章（或太空飛行章）頒發給太空作戰軍官。

空軍沒有提出建設一個統一的太空作戰專業組織的思想。

這是個文化問題。

如何推動太空部隊建設、增加投資和保留人員，說明他們有沒有認識到太空力量的重要性。

國家太空安全方面存在這麼多問題，也是我不想看到的。

另外，陸軍擁有包括現役和文職人員在內的4000多名太空專業人員。

如果在陸軍從事太空工作，並且擁有一定的訓練和經驗，就會得到一枚太空徽章。這是他們識別自己的方法。在陸軍，軍官們都以從事太空工作而感到自豪。

在陸軍，不管你從事的是計劃、採辦還是作戰，太空專業就是太空專業。

值得注意的是，我們確實可以在陸軍士兵的制服上看到佩戴著的太空徽章。

有一次，一名陸軍軍官隨意地告訴我的工作人員，「在陸軍，這是最難看的徽章，但每個士兵都想得到它」。

陸軍理解在關鍵的作戰域創造一種文化的意義，不管它是步兵、裝甲兵、空降兵還是天兵。

最後，我們還要把更多的太空項目進行優化整合。這是一個需要優先解決的問題。

說到這兒，我先把對空軍的批評停一下，再來說說海軍的問題。

海軍負責管理運營「移動用戶目標系統（Mobile User Objective System，MUOS）」衛星項目，該項目基本類似於太空中的行動電話發射塔。

它具有很強的能力，目前有5顆衛星在軌，最早的一顆於2012年發射。

但是，多年來，由於用戶終端聯合開發項目的一再延遲，導致該衛星星座90%的能力不能投入使用。

這對於一個投資70億美元，能夠提供關鍵作戰能力的項目肯定是不能接受的。

最近，該系統衛星和地面部分的作戰測試和評估已對存在的問題進行了確認，這些問題是導致衛星系統功能差距的主要原因。

我們在幾乎每一個太空項目中都看到了在一體化集成方面面臨的挑戰，比如先進超視距終端體系（Family of Beyond the Line of Sight，FAB-T）、GPS M碼應用、天基紅外系統地面處理單元等等。

把所有這些系統更好地集成到一起，需要做大量工作。有人知道國防部誰負責這項工作嗎？很可能沒有人負責。

在軍事太空項目一體化整合方面，我們必須確保國家偵察辦公室和各個軍事項目進行緊密的合作。

近期，「聯合跨機構聯盟太空作戰中心（JICSpOC）」的成立使得太空力量建設實現了工作層面的協調統一。

長期來看，我們必須確保國家太空安全所有團體部門進行充分的協調配合，以應對發生在太空的高端衝突。

所以，我剛才談到了太空部隊的組織體制和決策制定極其分散、不成體系，太空力量沒有得到應有的重視和優先發展，沒有建立太空文化，缺少職業化發展規劃，多個項目的一體化集成薄弱等問題。

上述問題都是我們正在面對日益嚴重的國外威脅的情況下的問題，這些威脅正試圖摧毀我們進行作戰和贏得勝利的主要優勢之一。

好了，那我們應該怎麼辦呢？

二、歷史的借鑒

在回答這個問題之前，我想和大家一起回顧一下歷史，以便有個可供借鑒的歷史參考。

今年，我們在這裡紀念美國空軍成立七十周年，但美國空軍真正的起源實際上可以追溯到40年前的1907年。美國陸軍於1907年8月1日成立了陸軍通訊兵航空科。

即使在最初的這些年裡，勇敢的飛行員們就已經意識到要想充分發揮空中力量的作用，僅靠陸軍新兵種的一個師是遠遠不夠的。

遠在比利·米切爾（Billy Mitchell）和哈普·阿諾德（Hap Arnold）進入美國空軍之前的1912年，步兵上尉保羅·貝克（Paul Beck）在《步兵》雜誌發表文章：美國對軍事航空的需求（Military Aviation in America: Its Needs）。

在這篇文章中，他主張建立一個「永久性的組織」，他認為建立這樣的組織是航空力量取得成功的關鍵所在。這篇文章還對空中力量的基礎性理論問題進行了探索研究。

再回到今天，我們知道保羅·貝克的觀點也不是完全正確的，但他的基本觀點是正確的。如果想贏得空中戰爭的勝利，就需要建立一個專門從事航空活動的職業，就不能被通信部隊或陸軍本身的要求緊緊束縛住。

然後，在接下來的十年中，空中力量成為辯論、研究和組織結構變革的主題，航空兵部隊的領導人不斷推動空中力量組織結構發展變化，而陸軍的領導人大都認為航空兵部隊是對地面部隊的增強和延伸。

到了1926年，在國會出現了關於空中力量的各種觀點，其中的一些觀點就是主張要建立獨立的空軍。

但是，這還不是成立獨立空軍的時候，美國國會通過了陸軍航空兵法案，正式創建了陸軍航空兵。

該法案包括一項重要的條款，即設置一名負責空中作戰的助理部長，以「幫助培養軍事航空人員」。

隨後，國會認識到，必須在足夠高的級別上設置一名空中力量的管理人員。

這個職位是未來空軍部長職位的直接繼承人。

接下來的一個重大變化發生在1935年，部分平息了空軍從陸軍分離出去的聲音。

陸軍開始對這些呼籲作出了溫和的反應，成立了空軍司令部，直接向陸軍參謀長彙報工作。

陸軍這樣做的目的是，平息把航空兵從陸軍分離出去的爭論，但是根本就沒有起到任何作用。

空軍司令部司令法蘭克·安德魯（Frank Andrews）立即開始主張成立獨立的空軍，他陳述到：

「我認為，在美國陸軍部預算的限制下，不建立適應空中力量發展需要的獨特的組織，就不可能制定出均衡協調的空中力量的發展計劃，並為國家提供足夠和有效的空中力量。只要導致激烈衝突、生死攸關的這些問題得不到圓滿解決，建立獨立空軍的立法就會繼續不斷出現。」

接下來，隨著建立獨立空軍的戰時呼聲的不斷高漲，羅斯福總統於1942年3月9日發布了一份行政命令，要求建立一支由一名將級指揮官指揮的陸軍航空兵，但是這支部隊仍然隸屬於陸軍內部。羅斯福總統的這一命令是建立獨立空軍邁出的至關重要的第二步。

1947年，在第二次世界大戰結束后，美國國會終於通過了一項法案，建立獨立的空軍，使空軍成為一個新的軍種。

正如他們所說的那樣，其餘的都是人盡皆知的歷史。這是一段值得驕傲的歷史。

回憶建立獨立空軍的歷史過程，目的是為太空部隊建設尋找依據。我發現這一段歷史有很大的啟發和借鑒意義。

關於太空力量建設，如果建立獨立天軍是一個目標，那麼我們現在正處於時間軸上的什麼位置，最後的結局將是什麼？

三、前方的路

我對未來的願景是，在國防部內部建立一支獨立的太空部隊，就像空軍從陸軍獨立出來一樣，只有這樣，太空力量才能得到優先重視和發展，才能成為世界一流的軍種。

簡單地說，太空力量必須得到優先發展，它不應該屬於早晨一起床首先想到的就是戰鬥機和轟炸機的那支力量。

不要誤會我的意思，我希望飛機和飛行員成為空軍優先重視發展的力量！

正如我剛才所說：貝努利定律與開普勒定律不同。你不可能像在戰鬥機中隊組織、訓練和裝備航空兵部隊一樣，組織、訓練和裝備太空部隊。

但是，我不建議採取動蕩激烈的大手術。不是從明天起就開始實施截肢手術。大家盡可放心。

話雖如此，但大膽進行改革是必要的，而且必須從現在就要開始。

我現在不打算告訴你們太空力量未來會是什麼樣子——但是，今年和明年，你們將會在我的委員會裡看到一些標誌性的設想。

但是，我可以告訴大家指引我前進方向的幾條原則：

（一）第一，我們必須減少官僚作風，明確角色和職責，安排專人負責領導這些改革行動，每天醒來就想著如何才能擁有世界上最好的軍事航天項目——真正擁有把它變成現實的權利，並且對太空部隊的發展負責。

官僚作風就像我們南方人所知道的「野葛」。這是一種貪婪生長的雜草，把花園裡的生命全都扼殺死。

我們需要根除這樣的草。

再次聲明，我不想貶低在這些組織中工作的優秀人員。

但是，我們必須有明確的責任界線。

野葛必須走。

（二）第二，太空必須與陸地、空中、海洋和賽博等其他作戰域一樣，得到同等的對待。絕不會只是說說而已，太空部隊不是一支屈於從屬地位的力量。

直到有一天，我們建立了獨立的天軍，預算經費在軍種以上得到保護，就不會受到空軍或其他軍種的襲擊。

（三）第三，需要建立一支明確定義的太空專業軍官隊伍，以太空專業人員身份接受培訓，擁有晉陞機會，獲得支持保障。

空軍領導人已經談到過要規範太空部隊的建設，把太空作為作戰域來對待等等。

包括空中、陸地、海上在內的所有其他作戰域，都建立了自己的文化、專業和標識，現在是建立太空部隊自己的文化、專業和標識的時候了。

我們都知道，發展太空力量歸根結底還是要依靠人來實現。

（四）第四，我們要提出綜合的國家太空安全計劃。

我不希望把國家偵察辦公室和軍事太空力量進行整合，我希望軍隊和國家偵察辦公室在這個新的作戰域開展密切的合作，這一點尤其重要；我希望國防部長辦公室（OSD）能夠合理組織實施對這兩個單位的管理監督。

此外，我們需要做好衛星地面終端交付的協同同步，要設立專人負責此事。

四、結論

如果我不說，我們有世界上最好的軍隊，有世界上最好的空軍，那將是我的失職。

例如，自2014以來，在伊拉克和敘利亞戰場上，美國空軍領導了盟軍超過17，000次的空襲行動，這些空襲行動占所有空襲行動的65%。

他們正在與聯合部隊、特種作戰部隊和盟軍地面部隊展開合作，持續打擊和削弱ISIS，奪回了一些關鍵的領土。

但是，我們也必須承認，世界太空安全秩序已被打破，我們正處於一個前所未有的太空爭奪的時代。

事實上，我們很可能將要失去相對於潛在對手的太空優勢。

這不是有沒有高素質人員的問題，而是一個怎樣才能把他們放到一個好的組織結構里的問題，是一個負責管理這些人員的人是否真正有權給他們帶來成功的問題？

歷史事實證明，官僚政府機構完成自我修復那可真是太難了。

但這正是國會監督存在的原因。

武裝部隊委員會的工作就是要確認和識別官僚機構被打破的時間，並確保實現對它的修復。

要做到這一點，就必須進行廣泛的協調合作。必須立即對這一制度進行改革，否則就真得來不及了。

所以，我們大家必須清楚，現在不是高喊萬福瑪利亞停止改革努力的時候。

最終，我們會實現責權一致，減少官僚作風，消除與其他任務域的衝突，完成對太空力量投資和太空專業人員的優先順序排序。

我期待與國會和國防部的同事們一起努力，確保繼續長期擁有世界上最好的太空力量。

太空部隊必須和我們的陸軍、海軍、海軍陸戰隊和空軍一樣，成為世界一流的部隊。

它一定能和阿拉巴馬大學「赤色風暴」球隊那樣驚艷全球！

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