調研報告 | 雲南省曲靖市國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例三十二

探索產城融合新路徑

推進新型城鎮化建設

——雲南省曲靖市國家新型城鎮化

綜合試點評估報告（摘要）

曲靖地處雲南省東北部，土地面積2.89萬平方公里，轄1個國家級經濟技術開發區、6縣1市和2區。截至2015年末，全市戶籍總人口達648萬人，常住人口達605萬人，城鎮人口達270萬人，城鎮化率達44.6%，縣以上城市建成區面積達245平方公里。曲靖區位優越，素有「入滇鎖鑰」之稱；礦產資源豐富，潛在經濟價值1.3萬億元；產業基礎紮實、門類齊全，被列為全國區域流通節點城市和全國養老服務業綜合改革試點城市。

農業轉移人口市民化工作初見成效

1.深化戶籍制度改革，全面放開落戶限制。制定出台《曲靖市人民政府關於進一步推進戶籍制度改革的實施意見》和《曲靖市公安局關於進一步推進戶籍制度改革的實施細則（試行）》，徹底消除落戶門檻，堅持分類施策，切實保障公民的合法權益。

2.充分尊重農民意願，統籌推進就地市民化。按照「自願、分類、有序」的原則，把就地就近城鎮化作為推進新型城鎮化的路徑選擇，注重引導和鼓勵具備條件的農民有序向城鎮聚集和落戶。

3.強化農民權益保障，消除市民化後顧之憂。制定出台《關於促進農業轉移人口市民化的實施意見（試行）》，執行「兼有兩個身份、同享城鄉待遇、享有五項保留、提供五項保障」的農業轉移人口進城落戶政策，繼續保留轉戶進城農民的農村土地承包經營權、宅基地及農房的使用權、林地承包權和林木所有權、原戶籍地計劃生育政策、參與原農村集體經濟組織資產分紅權5項權益；確保農村轉戶進城居民充分享受城鎮保障，進入城鎮住房、養老、醫療、就業、教育5大保障體系。同時，轉戶居民繼續享有聯考加分、農村義務教育學生營養改善計劃補助、高原農牧民子女學生生活補助、農村居民大中專生活補助、學生貸款等惠農政策。

4.加強基本公共服務配套，構建無差別的服務體系。在就業及社會保障方面，農轉城居民同等享有就業扶持待遇，可根據自身情況自願選擇城鎮職工基本養老保險、城鎮居民社會養老保險、醫療保險等，實現養老保險制度、醫療保險制度之間銜接轉換，讓轉戶進城居民平等享受社會保障權利。

5.圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，增強成本分擔能力。積極探索建立市民化成本分擔長效機制。圍繞增強政府分擔能力，初步建立了市級資金引導農業人口市民化成本分級負擔的機制，積極爭取財政轉移支付，創新融資模式，爭取到國開行棚戶區改造貸款資金141億元，麒麟區「城鎮上山」項目獲農發行貸款38億元，師宗、羅平、會澤、宣威獲農發行異地搬遷資金貸款32億元。圍繞增強企業分擔能力，扶持企業做大做強，增強企業履行社會責任的能力，提高和改善職工福利待遇，全市企業職工養老保險繳費率達到80%以上。

6.探索建立農業轉移人口市民化激勵機制，構建可持續的市民化保障體系。目前，曲靖市正積極研究建立市級資金引導農業人口市民化成本分級負擔的機制和農業轉移人口市民化激勵機制。

多元化的城鎮投融資機制初步建立

曲靖以縣城基礎設施建設為重點，以PPP模式為基礎設施投融資體制改革突破口，選擇師宗縣、馬龍縣為試點縣，分別編製了《縣城深化基礎設施投融資體制改革試點方案》，被國家發展改革委列為試點縣，在創新投融資機制方面探索出了一些新的方法和路徑。

1.以項目建設為抓手，多渠道籌措新型城鎮化建設資金。一是積極爭取國家專項建設基金。二是向社會推出PPP項目80個，總投資2393億元。三是穩步推動民營金融機構的組建工作，推進普惠金融發展。目前，全市共成立8家資本管理公司。

2.堅持體制機制創新，不斷優化投融資環境。一是進一步提高行政審批效率。二是打造投融資新平台。先後組建了由曲靖市人民政府直接管理的滇東發展投資有限公司，馬龍縣人民政府管理的馬龍縣城鎮化開發投資有限公司新型融資平台。

3.積極探索產城融合新路徑，有效推進新型城鎮建設。

4.創新金融支持模式，增強新型城鎮化建設後勁。一是開展富源縣、麒麟區、羅平縣、沾益區、師宗縣「三農」金融服務改革創新試點工作，加大金融服務「三農」的力度。二是加強農村信用體系建設，積極推進信用鄉（鎮）創建工作。2015年新增信用鄉（鎮）20個，憑「兩證一印」可方便快捷地向農戶發放貸款，滿足農戶生產、生活資金需求。三是全面推進以「三權三證」為重點的抵押貸款融資，對農村土地流轉進行規範，明確企業可以流轉的土地承包經營權提供抵押，爭取銀行貸款支持。

同城化發展行政管理創新和擴權強鎮試點順利推進

1.規劃先行，加快推動麒沾馬一體化發展。一是打破行政區劃限制，以地理要素特徵為依據，將麒麟、沾益、馬龍匯水區範圍1683平方公里統一規劃，打造城鄉一體、行業協調、多規合一、無縫銜接的空間體系。二是加快推進撤縣設區（市）工作。2016年3月下旬，國務院對沾益區撤縣設區作出批複，同意撤銷沾益縣，設立曲靖市沾益區；馬龍縣撤縣設區、羅平縣撤縣設市工作正在有序推進。

2.示範引領，推進擴權強縣、擴權強鎮試點。一是積極推動陸良縣擴權強縣。二是在麒麟區越州鎮、陸良縣三岔河鎮、富源縣富村鎮開展擴權強鎮試點。賦予試點鎮部分縣級管理許可權，試點期間每年給予每個試點鎮3億元以上的專項資金，加大擴權強鎮建設力度，增強試點鎮發展後勁。探索「大部門」制改革，建立「大部門」管理制，實行屬地管理。

1

城市基礎設施和功能配套資金籌措方式難以突破創新

受經濟持續下行的影響，2015年全市一般公共預算收入僅完成118億元、增長2.1%；市、縣兩級財政每年保工資、保運轉、保償債的壓力劇增，財政收支平衡十分困難。

2

農業轉移人口市民化成本分擔機制有待完善

《國務院關於實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》提出加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度，並建立動態調整機制，中央和地方各級財政部門要根據不同時期農業轉移人口數量規模、不同地區和城鄉之間農業轉移人口流動變化、大中小城市農業轉移人口市民化成本差異等，對轉移支付規模和結構進行動態調整。在省級層面農業轉移人口市民化的課題還正在研究中，曲靖雖然進行了農業轉移人口市民化的測算，初步提出了分擔比例，但目前國家、省尚沒有建立農業人口市民化轉移支付具體細則，在今後的工作中還需逐步探索完善。

3

「兩區同建」模式推進緩慢

曲靖是雲南省重要的工業基地，為推動工業園區與城鎮化建設深度融合，其提出在麒麟區越州鎮、沾益區白水鎮開展農村居住社區和產業園區同步建設試點，實現居住向社區集中、就業向城鎮集中、產業向園區集中，區域化布局、規模化生產、產業化經營，走出一條農民生產方式與生活方式同步轉變，新型工業化、城鎮化與農業現代化同步提升的道路。但由於越州鎮所在的麒麟工業園區和白水鎮所在的鋁產業園區，主導產業是煤炭、鋼鐵、電解鋁等去產能的對象，短期內工業經濟難以回升，在「兩區同建」過程中，面臨的資金、就業、基礎設施建設壓力較大，試點工作推進緩慢。

（執筆人：鄧智華）