【重磅】最高法發布白皮書和綠皮書 為中國環境司法進步貢獻力量

7月13日上午10時，最高人民法院召開《環境資源審判（2016-2017）》(白皮書)及《環境司法發展報告（2015-2017）》新聞發布會。最高人民法院黨組副書記、副院長江必新，全國政協社會和法制委員會駐會副主任、最高人民法院環境資源司法研究中心學術委員會主任呂忠梅，最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林介紹相關情況並回答記者提問，最高人民法院新聞發言人林文學主持發布會。

《環境資源審判（2016-2017）》

（白皮書）的主要內容

2016年7月，最高人民法院發布了首部《環境資源審判》（白皮書），系統回顧了環境資源審判從初創探索逐步走向規範成熟的發展歷程，通報了全國法院環境資源審判工作情況。一年來，各級人民法院按照最高人民法院部署，以現代環境司法理念為引領，依法審理各類環境資源案件，持續推進體制機制建設，不斷深化環境司法國際交流，開展了富有成效的工作，取得了新的進展。

今天，我們發布2016至2017年度環境資源審判白皮書，主要從四個方面介紹和展示一年來人民法院環境資源審判工作的開展情況和取得的成效。

第一部分介紹了人民法院充分發揮審判職能作用，依法審理環境資源刑事、民事、行政案件的情況。

一是加強環境資源刑事審判工作，加大對污染環境、破壞生態違法犯罪行為的打擊力度，保護國家生態環境和自然資源安全。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共審理環境資源刑事案件16373件，審結13895件，給予刑事處罰27384人。2016年11月、12月最高人民法院與最高人民檢察院先後聯合發布《關於辦理非法採礦、破壞性採礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。2016年12月、2017年4月，最高人民法院先後發布包括騰格里沙漠污染系列刑事案件在內的11起環境資源刑事典型案例。

二是加強環境資源民事審判工作，保障人民群眾的人身、財產權利和其他各項環境權益。2016年6月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環境資源民事案件187753件，審結151152件。2017年2月，最高人民法院審判委員會審議通過《關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》。2017年4月，最高人民法院發布4起環境資源民事典型案例。

三是加強環境資源行政審判工作，督促行政機關依法及時履行監管職責，查處破壞生態環境的違法行為。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環境資源行政案件39746件，審結29232件。2017年6月，最高人民法院發布2起環境資源行政典型案例。

第二部分介紹了人民法院依法維護公共利益和國家利益，依法審理環境公益訴訟案件和省級政府生態環境損害賠償訴訟案件的情況。

一是依法審理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件57件，審結13件。2017年3月，最高人民法院制定《關於審理環境公益訴訟案件的工作規範（試行）》，進一步規範社會組織提起環境民事公益訴訟案件的審理規則。2017年3月、6月，最高人民法院先後發布兩批共計8起社會組織提起的環境民事公益訴訟典型案例，其中騰格里沙漠污染系列環境公益訴訟案被確定為指導性案例。

二是依法審理檢察機關提起的環境公益訴訟案件。2016年7月至2017年6月，各試點地區人民法院共受理檢察機關提起環境民事公益訴訟案件791件，審結381件。受理審結案件數量較上一年度大幅上升。針對檢察機關提起環境公益訴訟的特點，最高人民法院積極探索，規範相應程序規則。2017年3月，最高人民法院發布3起檢察機關提起的環境公益訴訟典型案例。

三是探索審理省級政府提起的生態環境損害賠償訴訟案件。省級政府生態環境損害賠償案件是新類型的環境資源案件。各試點地區人民法院按照《生態環境損害賠償制度改革試點方案》以及《關於在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》的要求，依法受理案件，積極探索審判規則。截至2017年6月，各試點地區人民法院共受理省級政府提起的生態環境損害賠償案件3件，審結1件。

一是推進環境資源審判專門機構建設。截至2017年4月，各級人民法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡迴法庭956個。其中，專門審判庭296個，合議庭617個，巡迴法庭43個。環境資源審判機構數量較去年同期增加398個，增幅達71.3%。18個高級人民法院、149個中級人民法院和128個基層人民法院設立了專門環境資源審判庭。

二是推進環境資源案件集中管轄和歸口審理。在集中管轄方面，各高級人民法院積極探索環境資源案件集中管轄模式。上海、河南、甘肅、海南等高級人民法院結合本地區環境資源特點，探索實行轄區內環境資源案件跨區劃、跨流域集中管轄。在案件歸口審理方面，最高人民法院繼2016年實行環境資源民事、行政案件「二合一」歸口審理模式后，今年開始在第三巡迴法庭探索實行環境資源刑事、民事、行政案件由一個審判團隊審理的「三合一」歸口審理模式。目前，已經有11家高級人民法院實行環境資源案件 「二合一」或者 「三合一」歸口審理工作模式。

三是推進構建多元共治機制。一年來，最高人民法院通過聯合發布司法解釋、開展調查研究、構建信息共享平台等方式積極開展與最高人民檢察院、司法部、國土資源部、環境保護部、國家林業局等相關單位協調聯動。各高級人民法院也圍繞加強環境資源司法與行政執法的銜接、構建聯合調解機制、完善司法鑒定機制等問題，積極與檢察機關、公安機關和環境保護主管部門溝通協調，為環境資源審判構建有利外部環境。

一是參與環境立法，為提高立法質量做出了積極貢獻。最高人民法院積极參与了《民法總則》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等多部與生態環境保護和綠色發展密切相關的法律法規的制定工作。在最高人民法院的積極推動下，2017年3月第十二屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的《民法總則》第九條規定，「民事主體從事民事活動，應當有利於節約資源、保護生態環境」，將綠色原則確定為民事活動的基本原則。檢察機關公益訴訟試點期間，最高人民法院積極調研，會同最高人民檢察院向全國人大常委會法工委提出修改法律的建議，推動2017年6月修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》增加檢察機關提起環境民事、行政公益訴訟的規定，為加強國家利益和公共利益的司法保障，依法審理檢察機關環境公益訴訟案件提供了法律依據。

二是加強理論研究和重點區域環境資源司法保障。最高人民法院依託環境資源司法研究中心及理論基地、實踐基地，積極推進環境資源審判理論創新，推出了以《司法專門化研究報告》為代表的一批重大理論研究成果。最高人民法院高度關注環境資源區域、流域治理，支持福建、江西、貴州等地國家生態文明試驗區建設，制定《最高人民法院關於支持福建省加快建設國家生態文明試驗區重大部署的意見》，在江西九江召開全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障座談會，在河北石家莊召開京津冀環境資源審判聯席會議並指導京津冀三地法院簽署環境資源審判協作框架協議。

三是深化公眾參與。各級人民法院高度重視、全面落實公眾參與原則，持續推進人民陪審員選任和環境資源審判專家庫構建工作。廣泛開展巡迴審判，強化裁判文書上網公開和環境公益訴訟案件受理、調解情況公告制度，保障社會公眾的知情權。在2017年「6.5」環境日期間，最高人民法院在法院博物館舉行「綠水青山就是金山銀山」環境資源審判成果展，分七個板塊集中展示了改革開放以來特別是黨的十八大以來環境資源審判工作取得的主要成就。各級人民法院共計召開新聞發布會26次，發布環境資源審判白皮書16本，發布環境資源典型案例123個，向社會公眾開展環境保護集中宣傳教育活動。

四是拓展對外交流。各級人民法院堅持樹立人類命運共同體、利益共同體、責任共同體理念，在嚴格執行國內環境資源法律制度的同時，充分尊重和適用簽署的國際公約、國際條約，積極承擔國際責任和義務。2017年6月，最高人民法院周強院長會見聯合國副秘書長兼環境規劃署執行主任埃里克·索爾海姆一行，為進一步加強環境司法的國際交流合作奠定了堅實基礎。注意加強比較研究，分批派遣多名法官赴美國、英國、瑞典、德國等發達國家以及巴西、印度、菲律賓等具有鮮明環境司法特色的發展家開展環境司法國際交流。這些對外交流活動，對於深化環境司法交流合作，拓展國際視野，打造專業化審判團隊，提升環境資源審判的國際影響力起到了良好推動作用。

經過各級人民法院一年來的共同努力，環境資源審判工作取得了很大的進展。但是，我們也清醒地認識到，當前的環境資源審判工作仍然存在地區發展不平衡、不協調，工作機制和審判能力尚不能適應專業化審判要求等問題，未來的工作仍然任重道遠。在推進生態文明建設和綠色發展的進程中，最高人民法院將指導各級人民法院深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，嚴格執行節約資源、保護環境的基本國策，緊緊圍繞「努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」的目標，堅持司法為民、公正司法，為實現綠色發展、建設美麗、保護人類共同的家園而努力奮鬥，以優異的審判業績迎接黨的十九大勝利召開。

《環境司法發展報告（2015-2017）》

（綠皮書）的主要內容

2016年7月27日，在最高人民法院發布《環境資源審判（白皮書）》之後，由我代表「環境司法專門化研究」課題組發布了《「環境司法專門化研究」調研報告》。該報告以對環保法庭成立以來的調研和環境裁判文書的分析為主要內容，系統梳理了的環境審判工作，也指出了環境資源審判工作中出現的一些問題，並有針對性的提出制度和政策建議。這個研究報告的參與者由環境法學者和從事環境司法工作的法官組成，以課題研究的方式進行，具有較為鮮明的學術研究色彩，所以我們將其稱之為《綠皮書》。我以為，《白皮書》和《綠皮書》同時發布，既可以對環境資源審判工作的客觀情況和真實進展從兩個不同的視角予以審視，建立實踐與理論相互呼應相互促進的良好機制；也是對環境資源審判機構與環境法理論研究基地和環境司法實踐基地共同發展、實踐與理論相得益彰的良好態勢的一種生動展示。

去年的報告發布后，最高人民法院環境資源司法研究中心於2016年8月組成了「環境司法發展研究」課題組，為持續關注環境司法的理論與實踐進展，發布新的報告展開了研究。目標是通過對環境資源司法的「近距離」、「全方位」、「長時期」觀察，發現環境司法的規律，探究影響環境司法的因素，抽象環境審判理論，一方面為環境司法實踐提供支撐，另一方面也為理論研究積累資源；同時，也為環境法學家和環境法律家的養成提供「陽光」和「雨露」。

今年，我們將報告正式定名為《環境司法發展報告》並準備在今後每年定期發布，報告的內容擬定分持續觀察、重點分析、特別關注等幾個部分。持續觀察部分的內容相對固定，重點在對於已經建立的觀察指標持續跟蹤，通過多年累積性研究，探究環境司法的規律性和持續改進方向；報告的重點分析、特別關注等部分，將根據當年實際情況確定，重點在深度觀察持續跟蹤過程中發現的問題、新的環境資源司法政策或司法舉措實施情況、演變為社會熱點或「輿情」的環境資源案件或者審判過程等等。

今天我們在這裡發布的是《環境司法發展報告（2015-2017）》（綠皮書）的簡本，大約有整個報告的1/3的篇幅和內容。報告全本我們將在近期提交出版，也敬請大家持續關注。

來自於清華大學、武漢大學、重慶大學、中南財經政法大學、中南大學、海洋大學、社會科學院法學研究所、內蒙古自治區高級人民法院等單位的14名學者、法官和研究所參與了調研和報告撰寫。報告在觀察視野上，立足於對環境資源審判情況的全面觀察，力求反映2015年至2017年全國環境司法的普遍樣態與進展情況。我們利用裁判文書網、北大法寶、法律法規信息庫等資料庫和網路資源，收集了大量的裁判文書和案例；同時，通過走訪調研、座談交流、學術研討等方式，獲得了許多寶貴的研究資源。以這些資料為基礎，分別以統計分析、規範分析、比較分析等方法，力圖揭示環境司法建設進程中的重點與亮點。

報告的第一部分為總體觀察篇，主要是從宏觀和全局的角度對環境司法2015年到2017年的總體情況予以回顧和總結。

以去年建立的觀察「環境司法專門化」的五個「哨點」為基礎，採取逐年對比方式，發現環境審判機構發展有序、環境審判機制有效運行、環境審判程序可操作性增強、環境審判理論發展迅速、環境審判團隊建設加強，足見環境司法專門化前行順暢。

通過對最高人民法院發布的81起環境典型案例的觀察，發現最高人民法院充分發揮指導全國環境資源審判工作的職能，創造性的運用案例指導方式，在促進環境訴訟的類型化方面取得明顯成效，是在成文法條件下建立判例規則的有益探索。

針對環境司法專門化過程中存在的一些不足，提出了儘快建立《環境公益訴訟審判規則》和《環境訴訟程序規則》等環境司法規則，以司法實踐推動環境法典編纂、系統解決環境權益保障的法律依據問題等政策和法律建議。

報告的第二部分為重點分析篇，主要通過對近三年來的裁判文書進行統計分析，觀察環境民事、環境行政案件、環境刑事案件、環境公益訴訟案件的審判情況。

選擇了《侵權責任法》生效以來的3761份環境侵權裁判文書，分析發現環境侵權案件數量基本平穩、地方法院受理環境案件數量的多少與當地的經濟發展程度沒有直接聯繫、環境侵權案件的勝訴率保持較高水平、環境侵權的案由規定作用非常有限。表明當前的侵害行為立法還不能完全適應環境侵權案件裁判的需要，一方面是環境權益損害融入傳統損害救濟體系難度較大，另一方面是專門的環境立法供給不足。對此，應客觀認識民法與環境法屬於兩個不同的規範領域，在民法典編纂過程中完善侵權責任法的同時，制定專門的《環境責任法》。

選擇了2012年以來的環境行政裁判文書，分別從環境行政審判的整體狀況和環境行政訴訟結構化的分析兩個角度進行了分析。整體上看，環境行政案件類型多元、內容複雜，具體表現為案件數量總體較少、行政處罰類案件一支獨大、訴訟參加人類型相對集中、裁定是主要的結案方式、定案證據單一、實體法適用率較低、被告勝訴率較高等等。通過結構化分析，發現原告以自然人為主、律師代理比例較高、基層環保部門是主要的被告、案件多發生在東中部地區、環保行政執法呈現集中時間段、罰款是最主要的執法手段等等。對此，必須完善環境行政訴訟制度，破解環境行政機關依法行政的難題。

選擇了近三年的刑事裁判文書，對環境資源犯罪中的6個重點罪名進行了細緻的研究、10個非重點罪名進行了初步的研究。發現在《刑法》已經規定的環境資源犯罪中，有些罪名沒有案件，主要是擅自進口固體廢物罪，非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物製品罪；有些犯罪極少發生，主要是非法處置進口的固體廢物罪，非法採礦罪，破壞性開採罪，非法佔用耕地罪；有些犯罪區域差異明顯，主要是非法捕撈水產品罪，非法採伐、毀壞國家重點保護植物罪；有些犯罪持續高發，主要是污染環境罪，盜伐林木罪，非法佔用農用地罪；有的犯罪與相關罪名正向關聯，如非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。總體上看，環境資源類犯罪發案率不均衡、入罪方式單一、刑罰配置整體偏輕，應該有針對性的完善刑事立法，提高環境刑事司法的專門化程度，同時進一步優化環境資源的行政管理。

選擇了新《環境保護法》實施后的208例環境公益訴訟案件的裁判文書進行統計分析。發現案件涉及多個環境要素，案件的地域分佈不均衡，檢察院成為提起環境公益訴訟的「絕對主力」；特別法人漸成環境公益訴訟的主要被告，共同被告逐漸增多；判決結案率和調解率較高、審理周期明顯縮短，原告勝訴率高。反應出環境公益訴訟的健康發展，審判能力與水平的平穩提升，但也存在公益訴訟案件類型化不足、訴訟程序規則不能滿足審判需求等問題。對此，應充分發揮司法解釋的功能，科學設計環境公益訴訟程序規則，建立科學合理的環境公益訴訟制度。

報告的第三部分為特別關注篇，主要是對涉海環境案件的審判情況和檢察機關試點環境公益訴訟情況進行了全面觀察和理性檢視。

通過對近年來涉海環境案件審判的情況進行了全面梳理，發現海事法院積極受理涉海環境案件，受案範圍不斷擴大、案件類型逐漸明確；涉海環境案件審判中權益損害案件佔比較高、受案法院相對集中，總體態勢良好；涉海環境民事案件以私益訴訟為主，行政案件較為少見，海事訴訟特別程序適用有限。由於涉海環境案件包含利益的複雜性需要司法尺度的統一、國家主權或主權權利的行使需要特殊的程序設計、海洋環境資源的權利化和損害範圍的可量化程度足以培育固定案源，應進一步研究涉海環境案件審判的專門化問題。

通過系統梳理和分析94起案件對檢察機關提起環境公益訴訟情況進行理性檢視。發現：檢察機關試點的任務基本得以落實，從嚴控制案件的數量，以探索訴訟規則為重點，工作重心下移至基層檢察機關，提起訴訟的總體態勢平穩向上；試點取得了預期成效，訴前程序發揮了督促履職的重要作用，行政公益訴訟規則基本形成，基層行政機關及其工作人員違法行為及不作為受到追究，檢察機關提起環境公益訴訟的能力得到提升，等等。但也存在檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位不夠明確、由於法檢兩院司法改革推進不同步形成的環境公益訴訟案件管轄、公益訴訟案件與行政案件和刑事案件的銜接等問題。這些問題，應在下一步兩院依照新修改的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》制定檢察機關提起公益訴訟的相關司法文件中予以明確。

報告的第四部分是附錄，主要收錄了環境立法、司法解釋、生態文明體制改革政策目錄，最高人民法院發布的環境指導案例、典型案例目錄，環境公益訴訟案件統計，檢察機關試點環境公益訴訟案件統計等。

朋友們，當今，已進入全面建成小康社會的攻堅階段，生態文明建設既是全面深化改革的重要環節，也是全面依法治國的重要內容，運用法治思維和法治方法推進生態文明體制改革、補齊「生態短板」也是當代環境法的歷史使命。在完成這個使命的過程中，環境司法的功能不僅只是處理糾紛本身，還在相當程度上具有引導新的社會關係形成、促進生態文明體制改革深化的功能。在這個意義上，通過對環境司法的觀察，既可以從當事人是否在案件的裁判中感受公平正義的角度評價環境法對社會秩序的維護和調節作用，發現環境法制定、環境法執行和環境法遵守中存在的不足；也可以從環境司法機構、環境司法程序、環境司法裁判規則、環境司法效率等運行現狀等方面評價環境司法體制和工作機制的合理性與有效性，找到更好發揮環境司法維護社會公平正義功能的途徑與方法。我們能夠以自己的研究成果，為環境司法的進步，貢獻綿薄之力，倍感榮幸。

我們深知，環境司法的發展離不開大家的共同努力。我們期待，環境司法就像《綠皮書》的封面一樣，從幼芽長成大樹，最終成為一片森林！讓我們從點滴做起，把「綠色發展」的種子灑滿人間！

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