推進綜合執法存在的問題及對策

推進綜合執法，建立權責統一的行政執法體制，是轉變政府職能，落實「放、管、扶」的關鍵舉措。如皋市場監督管理局自2014年組建以後，本著「機關瘦身做減法」與「基層強身做加法」精兵簡政的原則，著重實施了以全面下放行政執法許可權為主要方式的綜合執法改革，對機關不再保留經檢大隊等執法機構，將行政執法許可權全部下放到基層分局，使行政執法體制發生了根本性變化，初步建立了執法監管一體化格局。改革兩年來，案件數量增幅明顯、基層執法素質提升明顯、案卷質量提升明顯、融合促進作用明顯，但同時，也存在一些突出的問題亟待解決。

一、主要存在問題

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1.市場監管體制不統一制約工作運轉。目前 「下合上不合」的特殊體制，導致上級部門紛紛搶佔基層「話語權」，從而在一定程度上存在多頭指導、應接不暇、難於應對的情況，「上面千條線，下邊一根針」，在工作對接、會議安排、業務推進、統計分析等方面形成了錯綜交叉的格局。另一方面，監管數據深度融合難度大，原工商、質監、食葯監系統數據管理各自為政，彼此沒有有效介面互聯互通，直接影響到新成立的市場監督管理局數據整合，也制約了大信用監管體制的建設進度。以行政處罰網上公開運行為例，我們既要按照地方政府要求及時錄入上傳到地方行權網，同時，因「全國一張網」建設以工商系統業務內網為基礎，同一案件在工商業務內網上要二次錄入。

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2.人員缺編和老化現狀制約事業發展。以如皋局為例，全局公務員核定編製數283人，其中空編45.9個，空編率達15%，2016～2017年將有近50人退休。行政人員中35歲以下有 23人，占 9.79 %；36-50歲102人，佔43.40 %；51-60歲110 人，佔46.81 %；老齡化、斷層現象非常嚴重。與此同時，重組后的市場監管政策性、專業性、技術性非常強，專業人才偏少與監管工作任務繁重形成了顯著矛盾。以原工商人員為主體的執法隊伍中，具備食葯、特設安全專業學歷人員不足10%，改革中又有不少專業人才劃歸衛生監督所或調至審批局，現有的具有市場監管全能型的業務能手少之又少。並且，今年4月1日起，如皋市政府決定將商務和糧食部門等的部分行政執法職能划入市場監督管理局，但相關編製和專業執法人員卻沒有一併划轉。

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3.專業素養積累有限制約履職深度。整合重組后，做好食品安全、葯械安全和特種設備安全「三大安全」監管工作可以說是市場監督管理局常履職的重中之中，既關係到老百姓的身體健康和生命財產安全，也關係到民生幸福指數。然而，目前大多數縣區的市場監管隊伍中80%的行政人員來自原工商，隊伍整合后，說是1+1+1，其實是職能1+1+1，而人員只是1+0.1+0.1，能獨立辦案的執法人員嚴重不足，隊伍的專業能力停留在淺層次。特種設備、醫療器械、餐飲、食品等專業執法人員缺乏的矛盾更是突出，這類執法對專業知識要求高、實務性較強，而基層絕大數同志之前對質監、食葯監的相關業務沒有接觸，對相關法律法規並不了解，基層隊伍要想勝任這種專業化行政執法面臨的困難很多，導致隊伍專業化能力提升較慢，知識更新乏力，監管風險驟增，並在一定程度上造成了行政執法案件質量的下降，案件聽證、複議、訴訟明顯增加。

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4.法律法規相互差異制約執法公平。主要表現為：

一是配套規範制度不完善。原工商、質監、食葯監系統都針對各自的行政執法領域，制定出台了一系列的制度規範，對行政執法程序、聽證規則、處罰信息公示、內部流轉、時限上均有不同的規定，這些差異反映到案件查處上，讓基層具體執法人員難以應對。比如，我局在查處一相對人時，相對人行為既涉嫌商標侵權，又涉嫌無許可證擅自生產列入目錄產品的，還涉嫌職工食堂無可許可證從事經營，相對人違法行為分屬原工商、質監、食葯監的管轄領域。為了不違反相關的制度規範，防止程序瑕疵被相對人複議訴訟，基層分局往往採取分別立案的方式，還要錄入不同的軟體系統，嚴重影響了基層分局執法辦案的效能。

二是行政處罰標準不統一。一方面，市場監管法律體系中，行政處罰自由裁量跨度較大。例如，《反不正當競爭法》對「對商品作引人誤解的虛假宣傳」的，「可以根據情況處以一萬元以上二十萬元以下的罰款」。《特種設備安全法》中，監管部門自由裁量權更大，有的罰則是「處以一萬元以上二十萬元以下的罰款」、有的罰則是「處以五萬元以上五十萬元以下的罰款」，上限與下限相差幾十倍。另一方面，基層分局在辦理案件時，可能會受到工作業績、相對人經濟狀況和社會地位、情感因素等方面的影響，對類似案件作出差距較大的不同處罰結果，出現「同案不同罰」的現象，背離了自由裁量的初衷。再加上各地均推行行政處罰結果信息網上公開，容易引起相對人的不滿和社會的疑慮，影響市場監管部門執法的公信力。

二、對策建議

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1.搭建一體化信用監管平台，解決「管得巧」的難題。深入推進簡政放權、強化事中事後監管，要求我們從主要依靠傳統的「以審代管」手段，轉向「信用監管」手段，更多地依靠建立社會信用體系、實現信用約束、以信用信息強化事中事後監管的新型監管模式。努力構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監管為核心的 「政府主導、多元參與、協同共治、法制保障」新型信用監管新機制，這才是長久維護市場秩序的治本之舉。但從基層實踐的角度看應著力突破兩個關鍵，一是以「全國企業信用信息公示系統」為主體的行政性、基礎性公共信用信息平台應當繼續加強；二是要共同推動社會信用體系的建設，建設以省政府牽頭，建立全省市場主體信用信息交換中心，運用「大數據」手段提升市場監管水平，推行以部門信息共享、互聯互通、協同監管為重點的事中事後監管新模式，形成有效信用約束機制，真正做到「一處失信、處處受限」。

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2.完善市場監管執法辦案機制，解決「管得住」的難題。統籌市場監管系統內執法整治行動。特別在涉企檢查、專項整治等方面，建議上級三家業務主管部門加強統籌考慮和統一協調，做到儘早安排、同步開展。探索建立省市縣執法隊伍三級聯動執法體系，加大對基層執法辦案的督查指導。加強市場監管跨區域辦案協作，探索建立案件掛牌督辦、交叉執法辦案、上級直接查辦等多種辦案機制，避免垂直管理改地方管理后的地方保護傾向。加強市場監管部門與公檢法、政府法制辦等溝通聯繫和長效協作。

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3.加強頂層設計，解決「管得了」的難題。建議中央有關部門深入調研近兩年來基層機構改革的情況，認真研究制定符合形勢、任務和實情的基層機構改革意見，明確綜合執法改革方向，比如監管權與執法權相分離的必要性、合法性和可行性，機構整合與執法專業隊伍建設等問題，切實解決基層實踐之惑。

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4.提出修法建議，解決「管得好」的難題。儘快梳理基層改革涉及的法律法規，找出急需調整的部分，及時提出修法建議，使基層部門在監管執法、服務發展中有法可依，提高執法的統一性和權威性。同時，針對綜合執法改革特點，優化和再造行政執法運行流程和標準化建設，規範綜合執法工作程序，統一相關執法文書，制定出台《行政處罰自由裁量權實施辦法》、《行政執法程序規範》、《行政執法過錯責任追究辦法》、《行政處罰案件考核辦法》、《崗位目標考核辦法》等與綜合執法機構改革和職能轉變相應的配套制度規範。（如皋市場監管局 吳鵬）