瞿衛國：談談產業園區如何創新發展

瞿衛國：談談產業園區如何創新發展



「園區經濟」是改革開放以來經濟發展的重要經驗，包括高新技術產業開發區、經濟技術開發區及各種產業開發區，不僅成為經濟的載體和平台，也為的產業經濟發展探索了成功經驗與模式。

在當前經濟結構面臨重大調整、產業發展面臨重大變革、產業內外部環境發生重大變化的新時期下，不僅過去「政府劃撥土地、政府投資建設、政府管理運營」的園區經濟開發模式面臨著重大挑戰，長期支撐經濟與產業發展的原有各類產業園區也遭遇眾多的發展制約與瓶頸。

因此，不論是新興產業園區的開發建設，還是原有各類高新區、經開區都必須創新思維，運用創新方式方法，打破發展制約與瓶頸，實施創新驅動，實現新的突破。

創新產業園區政府管委會管理體制

從各類園區發展實踐看，雖然有以政府主導、企業主導、政企聯合等多種管理體制，但目前初期建立的各種高新區、經開區皆沿用政府主導的派出管委會管理模式。

這種模式在園區經濟發展初期具有很大優勢與合理性，一是因為園區屬於政府土地劃撥建設、政府投資開發、政府管理運營，從土地要素到資本投入都需要政府包攬；二是園區經濟比較大的優勢就是政策優勢，而政策只有依靠政府機構與人員才能掌握與把控；三是初期園區經濟從開發建設到園區運營都沒有成熟經驗，需要「摸著石頭過河」，政府管委會模式亦有著先行先試、試錯即糾的必要。

在當前政府土地與政策資源越來越有限、產業布局越來越完善、市場要素配置越來越完備、園區開發運營經驗越來越成熟的背景下，尤其在實施「政府簡政放權」「發揮市場在資源配置的關鍵作用」「政府向政服功能轉變」的改革力度不斷深化的新形勢下，園區經濟發展的政府管委會模式不僅不符合市場化發展要求，也不利於行政管理體制改革要求，也成為園區經濟發展的重要制約。

從園區經濟發展現實看，不論是原有園區，還是需要新建園區，都應該首先從管理模式上進行創新。

首先，園區管理上應從過去的「特」轉向當前的「活」。也就是從以往特定區域、特定政策、特定機構的管理方式，向突出市場化的體制機制靈活、管理運營靈活、發展方式靈活的轉變。一方面應充分「發揮市場在資源配置中的決定性作用」，突出產業企業與社會機構對要素整合與產業發展的主導作用；另一方面應讓政府職能回歸到行政管理、政策制定、發展調控的「本職」上去，真正把自己應該管的管好，把不應該管的放好。

同時，更應該徹底扭轉「政府機構跑市場、領導幹部談引資、機關人員話招商」的招商引資與產業發展「怪現象」，而應該把園區管理、招商引資、產業運營交給掌握市場與產業資源、熟知產業發展與布局、精通園區經濟發展的專業性、專門化、專著性的產業企業或社會機構進行管理運營。

破解地方政府園區投資難題

當前，受經濟發展速度放緩、工業企業發展困難、前期基礎設施投資巨大等原因影響，眾多地方政府出現負債嚴重、無錢可用、無資可投的困境，不僅存在著巨大的債務風險，也嚴重影響正常的基礎設施與民生投資，同時對區域經濟與產業發展，包括產業園區的投資產生重大影響。

為了防範地方政府債務風險，今年5月，國家財政部等六部委聯合發布《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》，要強求地方政府不得干預融資平台、不得（承諾）注入公益性資產、儲備土地，進而全面約束通過PPP、產業基金、政府融資平台變相舉債，這無疑對地方經濟發展又帶來嚴重影響，自然也對各地的產業園區建設是重大制約。土地政策收緊、財政投資壓縮、融資平台嚴控將成為地方產業園區發展的「三大制約」。

而與政府無資可投困局相對應的是，大量的產業資本經過三十多年的發展，已經形成了大量的資本積累，也形成了雄厚的社會投資能力，諸如房地產行業、能源產業等相關企業，不僅自身產業面臨著轉型升級，也需要尋求新的資本投資突破口。而就當前產業發展形勢看，由於目前眾多產業都存在著產能過剩的問題，新興產業或新經濟投資又存在著巨大風險，也就是說社會資本僅從產業投資角度看，難以找到更好方向。

在此情況下，引導、支持資本投資產業園區不失為一舉多得。首先，通過新建或者提升產業園區投資，可以搭建產業發展平台、提升產業服務基礎、促進產業升級發展；其次，可以實現社會上開發資本從「房地產時代」向「商業地產時代」和「工業地產時代」，最終實現向「產業地產時代」的升級跨越；再次，可以破解當前產業園區政府投資不足的難題，通過引導成立產業基金、社會資本與政府投資結合等形式，實現原有產業園區升級、新建產業園區加快建設的目的，從而加快產業的升級與發展，帶動整體經濟健康、持續發展。

建立市場化的開發管理運營機制

目前，正處於市場化改革的關鍵階段，產業園區一頭連著產品製造生產，一頭連著市場供應消費，應該具有濃烈的市場化色彩，但從產業園區的開發、建設、運營、產業導入等系統體系來看，均無法表述已經形成了市場機制。不論是原有園區，還是正在新建的園區，政府管市場、政府管產業、政府管機制的現象仍然存在。這也成為制約科技產業園區不能更好地孵化產業、營造產業發展環境的重要原因。尤其地方甚至還存在著「千方百計招商引資，百計千方關門打狗」的現象。

究其原因，就是產業園區不是按照「產業集群集合要素、產業集聚融合資源、產業市場吸引供應」的「市場化機制」，相反，眾多的產業園區僅僅是一個行政管理區、產業資源分散的聚集區，而不是依靠市場要素融合、粘連的產業園區。

從當前產業園區發展現狀看，必須要建立以市場化為主體的產業園區招商、引資、開發、管理和運營機制，突出以市場為主體，就是要發揮市場的要素，也就是說，要按照市場價格、市場信號，由市場主體去配置資源，政府的任務就是要保持一個完善的市場體系，維持良好的市場競爭秩序，至於配置資源方面的上什麼項目、生產什麼、生產多少，這些都是由市場主體根據市場需求來決定，政府不要進行干預，產業園區的發展由過去的政府管理轉向發揮市場作用，各類產業園區要形成一種以市場發揮為主導作用的開發、管理、建設和運營的市場化機制，打通社會要素、產業、企業社會資本。吸引社會資本、產業企業、市場機構參與園區開發，形成建、管、營的市場化模式。

建立遵循產業發展規律的建管模式

產業園區主體是產業，園區是產業發展的載體與平台，也是為創造產業要素聚合、資源配置、生產服務配套的產業發展「小環境」。因此，產業園區的建設與管理，必須要按照產業發展的規律實施。一個是園區內的產業培育與發展要按照產業發展規律；二是產業園區本身也應該遵照產業發展基本規律，因此產業園區既是產業發展平台，自身也是產業項目，必須按照產業發展的組織方式、資源配置、價值實現、運營協調等規律發展。

從產業發展形勢看，重資產的輕運營化、輕資產的重價值化是重要的發展趨勢，相對於產業發展傳統的土地、資本、技術等「硬資產」而言，標準、質量、品牌等「軟資產」越來越發揮著重要作用；產業發展方式與模式也從過去注重廠房建設、生產產品、增加產量，向提升品牌、價值與商業模式轉變。而產業園區的發展，也從過去注重物理空間、現實平台、投資建設向產業服務、虛擬平台、價值實現等方面轉變；產業園區的功能也從最初的技術孵化與項目孵化，向培育產業轉變；產業園區發展形式也從聚合產業要素向融合發展、單一產業發展向產業融合發展的轉變。

基於產業及園區發展的新趨勢，當前產業園區發展必須由具有產業發展經驗、掌握產業要素資源、熟知產業發展規律的專業運營企業，採取全新的創新園區建設、管理模式，才能改變當前產業園區建設模式中存在的「開發產業園區的機構不懂產業」「投資產業園區利潤不靠產業」的畸形模式，才能真正破解當前眾多產業園區存在的「產業空心化」「企業殭屍化」「園區鬼城化」的問題。

形成全產業鏈創新生態環境

從產業園區發展的經驗來看，初期是「特區」的概念，即劃定特定範圍，實施特定政策，引入特定資源，通過創新的政策、先行的機制、要素的驅動，實現園區產業發展；中期是以「孵化器」的方式，通過技術轉化與應用、項目實施建設、企業發展壯大等方式，實現產業園區發展；當前，產業園區是「助推器」的模式，不但應該助推園區內企業的發展，更應該助推園內產業的發展。只有實現園區內若干個產業快速發展，才能帶動、支撐整個園區的發展。

因此說，當前的產業園區發展也須從「聚合產業要素向治理髮展環境」「助推產業發向治理產業發展生態」的轉變，因此，當前產業園區管理要注重「全產業鏈創新生態系統」的建設。

全產業鏈創新生態系統就是通過創新為手段，圍繞創新鏈、產品鏈、服務鏈、資源鏈、價值鏈五大核心鏈條，通過創新科學、合理的機制，營造產業良好的創新生態系統。全產業鏈創新生態系統可以在產業園區內實現單一產業鏈、多個產業鏈融合協調、產業鏈與區域資源要素及全球產業鏈的多層次、多維度、多層面的鏈接融合，從而不僅創建產業園區內利於產業發展的生態環境，也實現了園區與外部，甚至全球市場、要素、資源之間的「循環生態」。這不僅解決了長期以來困擾產業園區發展的「產業環保」問題，也為新的發展時期產業園區的建設運營創造了可以試驗、示範、複製的模式。

綜上所述，產業園區作為經濟發展的重要成果經驗之一，在新的發展時期面臨著諸多的制約與瓶頸，須全面創新體制機制，積極探索產業園區開發建設、管理運營、產業服務等創新模式，並形成新型產業園區發展經驗，做好全國高新區、經開區及各類產業園區的示範應用，力求全面促進產業園區實現新的發展跨越。

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