重建中國的福利國家：從經濟發展主義走向社會發展主義

原標題:重建的福利國家：從經濟發展主義走向社會發展主義

發展模式亟待轉型，這已成為學界和政界的一個共識。至於轉型的方向，大體上也清晰可見。既有經濟發展模式主要靠投資推動和外需拉動，而在投資推動中政府主導型投資又發揮著舉足輕重的作用。毫無疑問，經濟發展模式轉型的核心，就是打破政府主導型投資主導的格局，增大國內民間投資和民間消費佔總投資和總消費的比重。這其中，居民潛在消費需求如何釋放，並使最終走向消費大國，就成為轉型能否成功的決定性因素之一。

居民的消費需求潛力無意是巨大的。問題在於，究竟是哪些因素阻礙了潛在的消費需求變成現實的消費？對此，經濟學視角的討論非常詳盡。然而，相關討論很少注意到社會政策的重要性，忽視社會體制的不完善對經濟增長的抑制作用，也不大關注社會體制變革對社會經濟發展的積極作用。儘管多數經濟學家都會提及一下社會保障體系的鞏固和完善，但這方面的思考僅僅起到工具性而非戰略性的作用。社會政策研究者亦極少參與經濟發展模式轉型的討論。

然而，人類社會現代化的歷史表明，社會政策的重要性隨著市場化的進程而日益凸顯。在經濟生活日益市場化的時代，社會保護（social protection）體系的建立，可以幫助民眾防範與應對負面風險，從而更有利於財富的創造和經濟的發展。二十世紀偉大的波拉尼(Karl Polanyi曾經指出，西方社會的現代化可以歸結為市場機制和社會保護兩種制度建設交替推進、相互促進的雙向運動（double movement）。前者即經濟制度的建設，而後者即社會制度的建設，主要體現為一系列社會政策的制定和貫徹以及有關社會事務治理制度安排的建立。

實際上，既有的經濟發展模式之所以形成以及發展模式轉型之所以艱難，關鍵的因素之一就在於社會政策的變革長期以來沒有納入國家社會經濟發展的大戰略，而只是局限在為經濟增長提供服務的邊緣位置。換言之，的發展主義僅僅是一種經濟發展主義，缺少社會發展主義的要素。具體而言，居民消費長期不振，主要肇因之一就是國民必定會面臨的各種社會風險（social risks）難以得到有效的分散，居民對於未來收入的預期不穩定，而對於未來支出快速增長的預期卻是確定無疑，因此居民儲蓄率持續攀升，自然導致消費率持續下降。

在任何一個國家和地區，政府的核心職能就是建立健全一整套制度，幫助民眾有效地分散社會風險。這種政府行為、制度和政策的總和，就是眾所周知的「福利國家」。運轉良好的福利國家是一種社會性基礎設施（social infrastructure），同實體性基礎設施（physical infrastructure）一樣，都是一個國家和地區經濟健康、可持續性發展的保障。

在，內需不足的原因之一在於政府在社會政策上的投入不足。當社會保障不健全，福利國家不發達，國民在養老、醫療、教育等方面被迫要面對不確定的巨額支出之時，壓抑當前的消費自然是不得已而為之的普遍行為。無論如何，經濟發展模式轉型迫切需要社會政策變革，迫切需要福利國家的建設，迫切需要社會保護的發展，也迫切需要社會政策研究者的參與。

一、居民儲蓄率高漲之因：社會風險的預期

無論在什麼地方，幾乎所有人都有可能因老齡、疾病、殘疾和喪失工作（失業）而引致收入減少甚至收入中斷。在自然經濟和農業社會之中，這類風險均為家庭（家族）風險，而且也不存在「失業」的概念。但在工業社會和市場經濟的背景下，這類風險轉變為「社會風險」。政府有責任建立社會保護體系，以幫助所有國民在一定程度上抗擊社會風險，而制定並實施各種社會政策以履行這一責任的政府就是福利國家。

福利國家無所不在，只不過在發展家，福利國家的發展水平較低，還不足以幫助國民有效地抵禦社會風險所帶來的危害。而在發達國家，應對這些「舊社會風險」的制度安排已經充足，而其福利國家所面臨的挑戰是應對所謂的「新社會風險」，主要包括（1）婦女勞動力市場高參與所引致的社會問題；（2）老齡化導致老年照顧的需求激增；（3）技術變遷導致低技能、非熟練勞動力的就業問題；（4）公共服務民營化所引致的服務品質監管問題。

剛剛邁入中高收入國家不久，因此在發展階段上屬於新舊社會風險紛至沓來的歷史時期。當然，由於歷史和制度背景不同，有些西方國家所面臨的「新社會風險」，如婦女勞動力市場高參與率，在並不是新鮮事。作為一個二元轉型國家，即從農業向工業國家轉型和從計劃經濟向市場經濟國家轉型，會遭遇很多西方發達國家從未碰到過的「社會風險」，例如進入城市的原農村居民和進入市場體系之中的原城市居民所面臨的醫療、養老、失業等問題。無論面對傳統的社會風險，還是新興的社會風險，福利國家（或社會保護體系）的制度建設速度和質量均未能趕上風險日益增長的速度，這是無可置疑的現實。

近年來，亞洲開發銀行基於各國社會保險、社會救助和勞動力市場政策項目的數據，對亞太地區國家的社會保護體系發展進行了系統的評估，並從2005年開始發布「社會保護指數」。在亞洲國家當中，的社會保護指數一直處於中偏上的位置。就社會保護支出佔GDP的比重而言，有不少人均GDP低於的國家，例如烏茲別克、蒙古和吉爾吉斯坦，超過。

重要的是，亞洲開發銀行指出，除了日本、韓國、蒙古和烏茲別克之外，亞洲國家在社會保護的深度和廣度上都存在著偏低的情形，即社會保護不足。與此同時，在亞洲社會保護體系中，以養老保險和醫療保險為主體的社會保險制度佔據主導地位，而社會保險的主要受益群體是非貧困中產階層人群。相對來說，亞洲社會保護體系中為貧困人群所提供的保護更加不足。

總體來說，亞洲國家，尤其是包括在內的進入中高收入行列的國家，未能使社會保護體系的發展跟上經濟成長的步伐。加強社會保護體系建設是亞洲開發銀行在2008年提出的「亞太2020脫貧戰略」的三大支柱之一，該戰略認定社會保護的強化是推進包容性增長的首要貢獻因子。

儘管的社會保護體系，尤其是醫療保險和養老保險制度在過去的十年間得到了快速發展，但社會風險對於廣大的城鄉居民來說依然居高不下。僅以醫療費用的風險為例。隨著經濟持續不斷地發展，城鄉居民的收入在過去的三十多年裡有了客觀的增長，然而，城鄉居民醫療保健支出遠遠超高收入增長的幅度。的基本醫療保障制度已經成形，人口覆蓋率早已超過了95%，但其保障水平並不高。對於大多數參保者來說，其40-50%以上的實際醫療費用還需要依賴於自付。這意味著，儘管在醫保制度建設方面取得了一定成就，但是，民眾在醫療費用上的社會風險依舊沒有得到適當的分散。

事實上，在社會保險當中，醫保體系的制度建設還是相對較好的。相比之下，社會養老保險在民眾那裡造成的不確定感更加強烈。各類媒體對於養老保險基金的潛在支付風險、退休年齡延長以及通過「倒按揭」實現「以房養老」等問題的大量爭議，實際上就是民眾對未來養老金支付風險極度擔憂的一種表現。

由於對未來社會風險的擔憂，居民消費不振也就是自然而然的結局。三十多年來，的人均國民生產總值（GDP）提升了16倍多，但城鄉居民消費水平只提升了8.0倍多。於是，居民的儲蓄傾向年復一年地強化。事實上，儘管城鎮居民家庭人均可支配收入在過去的三十多年內有了極大的增長，但居民人均人民幣儲蓄餘額的增長速度更是驚人。如此之高的儲蓄率，對於經濟的健康發展自然是極為不利的。

經濟發展模式轉型的挑戰之一，可以具體化為居民儲蓄率的降低。在這一方面，福利國家的建設是至關重要的推動力。

二、福利國家建設：社會經濟可持續性發展的必由之路

談起福利國家，很多奉哈耶克主義或奧地利學派為圭臬的學者都會露出鄙夷之色。在他們看來，福利國家的建設必定意味著國家官僚體系的膨脹，個人選擇權與責任感的侵蝕，從而壓碎市場機制運行的基石。在他們看來，福利國家應該最小化，而福利提供的責任則應該從國家轉移到家庭、社群（社區）、市場和公民社會（慈善組織）。

這樣的看法並非全無根據。在福利國家發展的歷史上，確有一段時期，社會政策的實施呈現行政化之勢，以「命令與控制」為特徵的行政機制主宰著公共服務的籌資和提供。行政化的福利國家自然是對市場機制的損害。儘管的福利國家建設上屬於初級階段，但行政化的情形在卻已普遍存在。例如，在醫改中，有一種強烈的呼聲發自體制內以及與之有千絲萬縷關係的某些專家，即政府應該主導基本的醫療服務，確立公立醫療機構在醫療服務體系中的主導地位，政府應該對公立醫療機構從籌資、支付、運行和評估等各個方面，實施全環節、全方位、全天候的管理。

但值得深思的是，正如市場制度本身正處於持續不斷的自我改革與完善之中，福利國家也是如此。自1970年代受到石油危機衝擊之後，福利國家在很多國家都走上了自我改革與完善的道路。福利國家改革的內容林林總總，但大趨勢之一就是在公共服務（例如醫療和教育）中引入一些精巧的市場機制，從而讓民眾在公共服務領域也能享受到「選擇與競爭」帶來的好處。與此同時，國家在福利籌資方面依然承擔主導型責任，從而在提升個人自由與責任的同時依然維持國民的公共福利水平。

簡言之，福利國家的發展完全可以與市場體制的良好運行並不相悖。正如馬克思根本料想不到資本主義有了今天的發展一樣，哈耶克也沒有預想到福利國家有了脫胎換骨的改造。二十一世紀的哈耶克主義者，也應該與時俱進了。同以往人們將社會政策支出（social spending）視為純粹消費的觀念有所不同，當代社會經濟史學家已經證明，一個國家社會政策支出的多少，尤其是其佔GDP的比重，對該國整體的經濟發展水平，都有極大地促進作用。

社會政策支出的擴大，或者說社會政策的發展，不再是只花錢、無效果的社會消費，而是一種「社會投資」（social investment）；這一投資的產物，就是「社會性基礎設施」，其重要性不亞於實體基礎設施的建設。這是所謂「新社會民主主義」的核心理念，深刻影響了英國新工黨和德國新社會民主黨的社會政策。

其實，儘管對「福利國家」避之唯恐不及，很多的經濟學家並不一味地反對政府強化社會政策。他們大力主張政府健全社會保障制度，並視之為改善收入分配不均衡的必定之策，視之為政府職能轉型的必然之舉，視之為經濟社會發展模式轉型的必由之路。但是，對於應對當前所面臨的經濟下行之局面，他們大多認為政府財政投資於「社會性基礎設施」，是遠水解不了近渴。

亦有學者提出，不僅要防範「中等收入陷阱」，而且還要防範「福利國家陷阱」，提醒政府不要「一味地為了討好民眾而承諾各種超出國家經濟能力的福利措施」，否則「就有違經濟發展的規律，最終可能拖垮經濟」。有很多政府官員和學者認為，福利國家建設弄不好會「養懶漢」，因此形成了「福利恐懼症」、「社會福利社會責任論」、「社會福利可替代論」等流行的觀念。

更有甚者，明明在福利國家建設方面始終存在著「低福利」和「負福利」並存的現象，距離所謂的「福利國家陷阱」有十萬八千里之遙，但卻有很多人士，甚至包括著名的「左派」人士，都時常痛斥福利國家的危害性。

福利國家「養懶漢」的論調，在國際上基本上是一種陳腐過時的論調，而在完全是一種時空倒置的觀察。關鍵在於，福利國家的施政，完全有可能不養懶漢，也不一定會造就福利國家陷阱。健全養老保障、發展醫療保障和促進教育提升，都與「養懶漢」毫不相干。是否應該以及如何重建福利國家，應該納入公共政策的議事日程了。