劉尚希：放棄「政府特許經營」PPP才能吸引更多民間資本

財政科學研究院周三發布報告表示，正在徵求意見的政府和社會資本合作(PPP)條例最大的進步是放棄了「政府特許經營」的思路。報告建議在條例中專門增加關於防範風險的章節，防範風險向未來轉嫁。

7月21日，國務院法制辦發布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（徵求意見稿）》下稱條例），並於8月22日之前公開徵求意見。這一條例明確指出，符合條件的基礎設施和公共服務項目，可以採用政府和社會資本合作模式等。此條例被認為是PPP領域立法的重大進展。

在這之前，國家為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，於2015年頒布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，允許政府授予特許經營者在一定期限和範圍內投資建設運營基礎設施和公用事業並獲得收益。

財政科學研究院院長劉尚希在報告發布會上表示，放棄「政府特許經營」思路、立足於平等的「政社合作」，符合市場配置資源、公共服務供給側結構性改革的大思路和大方向。財政科學研究院是財政部直屬的智庫機構。

劉尚希說，當前社會資本方重視土建工程而不願意參與項目運營，並且民間資本參與PPP相對較少，這些問題很大程度上緣於特許經營方式下的行政合同。

「在依法行政很不完善的條件下，行政合同將給政社合作帶來很大的不確定性。」他說。按照法律角度的定義，行政合同的訂立一方必然是行政主體，行政合同雙方當事人的法律地位並不是完全平等的，行政主體享有行政優益權。

劉尚希說，要減少政府和社會資本合作中的不確定性，首先要放棄行政合同。而要放棄行政合同，則要徹底放棄特許經營，確立政府在政社合作中的「民商事主體」身份。「『政府特許經營』實質上是計劃體制的延續。」

財政部PPP中心數據顯示，從2015年PPP模式在各地全面展開到今年6月末，全國PPP入庫項目共計13,554個，累計投資額16.3萬億元。其中，已簽約落地項目2,021個、投資額3.3萬億元。而據投資管理公司龍元明城統計，目前總共3092家社會資本方參與了PPP項目，從市場份額看，央企獲得了超過一半的份額，地方企業和民企分別佔有約25%。

在全國金融工作會議防風險的基調下，PPP操作過程中「明股實債」、債務轉移、運營淡化、範圍泛化等問題尤為突出。報告認為，上述問題的原因是過度強調PPP的融資功能，而忽視公共服務的供給側結構性改革，過度強調政府行政權力設置而忽視政府作為民事主體如何與社會資本方進行經濟合作。

報告還指出，PPP生命周期中存在各種各樣的風險和不確定性，並且風險有向未來轉嫁的趨勢，需要建立合理的風險防範機制。

「當前一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式，變相舉借債務，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線。」報告建議，把PPP合作風險防範放在更加重要的位置，在條例中專門增加一章，規定PPP全過程的風險識別、風險責任分擔以及風險防範原則等內容。