什麼樣的房地產調控政策治標又治本

副校長，人民大學國家發展與戰略研究院執行院長，長江學者特聘教授

政策治標又治本

2016年第四季度房地產調控政策取得一定成效，但調控效果未及預期

2016年房地產市場強勁反彈，不僅走出了2014-2015年的下行調整周期，而且在很大程度上出現非理性繁榮和資產泡沫。其中一個主要指標就是房價大幅上漲。

根據國家統計局發布的70個大中城市新建商品住宅價格指數，2016年全國房價平均上漲10.8%；而根據指數研究院發布的百城住宅價格指數，2016年全國房價平均上漲18.7%。一線和二線城市房價上漲幅度更大。根據國家統計局數據，2016年一線城市房價同比上漲27.1%，9月份高點時達到31.9%，二線城市房價漲幅也達到18%。

為了防範資產泡沫風險、抑制房價過快上漲，2016年國慶節前後，各主要城市先後出台了一輪以加大限購限貸力度為主的緊縮性調控政策。調控政策取得了一定成效，自當年10月份起，房地產成交量持續下降，房價環比漲幅持續縮小。

根據百城住宅價格指數，房價環比漲幅從2016年9月份2.8%的高點，下降到2017年1月份的0.5%；同樣，根據70個大中城市新建商品住宅價格指數，房價環比漲幅從2016年9月份 1.8%的高點，下降到2017年1月份的0.2%；其中，一線城市房價環比漲幅從3.3%下降到0%，二線城市房價環比漲幅從2.9%下降到0.1%。

然而，2017年農曆春節以來，尤其是3月份，房價漲幅再次出現強勁回升態勢。2017年1-3月份，一線城市新建商品住宅房價累計上漲0.8%，二線城市累計上漲2.2%，三線城市累計上漲2.6%。不僅如此，由於新房市場受到嚴格調控的影響，部分購房需求轉移到二手房市場，二手房房價上漲幅度比新房更大。

前一輪樓市調控政策沒能管住房價上漲，核心原因在於：在市場長效機制尚未建立的情況下，調控政策沒有從根本上改變影響房價及房價中期預期的根源。從最基本的供求分析看，市場供求關係是決定房價上漲的主要原因，推動本輪房價上漲的根源仍在於供需失衡。

具體來說，在需求方面，主要包括以下幾個因素：

第一，城市化和人口集聚帶來的城市人口增長，形成穩定的住房需求增長。從全國層面看，每年新增城鎮人口1000-2000萬人，帶來大量新增住房需求。

第二，公共資源集中在核心城市，人口從三四線城市向一二線城市、從邊緣城市向核心城市集聚，構成一二線核心城市強勁的住房需求。

第三，居民收入水平的持續提高，形成穩定的改善性住房需求。2016年居民人均可支配收入名義增長仍高達8.4%，收入水平的持續提高，形成大量的改善性住房需求。

第四，房產在國民心目中的地位，使得購房需求總體偏熱。有句古話「有恆產者有恆心」，反映了房產在國人心中的價值取向，也因此住房自有率高達80%以上，遠高於全球其他國家。

第五，二孩政策的放開，在短期內形成大量的改善性住房需求，尤其是以擴大住房面積為主的改善性住房需求快速增長。

第六，近年貨幣政策總體偏松，居民購房槓桿率提高，在資金上支持了房產交易和房價上漲。

第七，在實體經濟收益率不斷下滑的背景下，房價上漲預期強化了資金「脫實向虛」，大量投機性資金流向房地產市場，助長了房價攀升。

在房地產市場需求增長的情況下，2016年全國土地供應量持續下降，尤其是一線城市土地供給大幅下降，導致樓面均價和溢價率大幅攀升，土地價格在房價中的佔比提高，進一步抬高了房價和房價上漲預期。土地市場由地方政府控制，而地方政府對土地財政過度依賴。

面對城市住房需求增長，城市土地供應不足，尤其是核心城市土地供應滯後於住房需求增長速度，甚至減少土地供應。2016年全國300個城市各類土地供應量比2015年下降11.0%，各類土地成交量下降5.7%，而各類土地成交出讓金同比增長30.3%，達到2.9萬億元，充分說明土地市場供需緊張。

就住宅而言，2016年全國300個城市住宅用地供應面積為7.99億平方米，比2015年下降13.1%，僅為2011年的一半，創近五年來的新低。由於總體土地供應不足，加上三四線城市去庫存的結構性問題，土地交易量為6.43億平米，比2015年下降6.8%。尤其是一線城市住宅用地成交量同比大幅下降。2016年一線城市住宅土地成交1464萬平方米，同比下降50.9%；二線城市住宅用地累計成交3.1億平方米，同比也僅小幅增長0.3%；三四線城市住宅土地成交3.3億平方米，同比下降13.3%。

由於熱點城市土地供應不足，2016年城市各類用地樓面均價和溢價率攀升。儘管地價在四季度調控政策影響下有所回落，但總體而言，2016年一二線城市土地市場持續升溫，全年全國300個城市各類用地成交樓面均價為1904元/平方米，同比上漲38.7%，平均溢價率為43.13%，較2015年大幅提高26.9個百分點。尤其是2016年二季度和三季度高點時，整體樓麵價同比分別上漲49.1%和77.2%，溢價率達到54.5%和60.3%。地價的攀升無疑將從成本和預期兩方面推高未來房價。

限購限貸政策在調控房價上治標不治本

事實上，回顧歷次房地產調控可以發現，以限購限貸為主的調控政策在控制房價上歷來是治標不治本，房地產調控始終難逃「治亂循環」。僅自2010年以來，在國家層面上已經至少進行了三輪緊縮性調控政策。

第一輪緊縮調控始於2010年。2010年4月17日，為了遏制部分城市房價過快上漲，國務院發布《國務院關於堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，簡稱「新國十條」。2011年1月26日，國務院常務會議再度推出《國務院辦公廳關於進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》，簡稱「新國八條」。隨後，全國46個大中城市在2010-2011年間實行了嚴厲的房地產限購政策。在這一輪緊縮調控下，房地產市場得到了短暫的穩定。

第二輪緊縮調控始於2013年。由於限購限貸政策治標不治本，房價很快又再度恢復上漲趨勢。2013年2月20日，國務院常務會議再次推出《關於國務院常務會議研究部署加強房地產市場調控的通知》，簡稱「新國五條」，繼續加強房地產市場調控。

隨後，從2014年初開始，房地產市場進入下行調整周期，房地產銷售量和價格都出現了全國性的收縮，同時房地產新開工和投資增速也出現大幅下滑。隨著房價下滑和部分城市去庫存壓力加大，加上宏觀經濟「穩增長」要求，國家層面和地方政府逐漸放鬆了限購限貸政策。

2014年9月30日，人民銀行、銀監會聯合出台《關於進一步做好住房金融服務工作的通知》；2015年3月30日，人民銀行、住建部、銀監會聯合發布《關於個人住房貸款政策有關問題的通知》。同時，原有的46個限購城市中，除北京等5個城市以外，其餘40多個城市均對限購政策進行了不同程度的調整。

第三輪緊縮調控始於2016年。隨著2014-2015年的一系列寬鬆政策，房價很快又迎來新一輪上漲，特別是一線和二線城市相繼出現房價的報復性上漲。至2016年9月份，一線城市房價同比上漲31.9%，二線城市房價同比上漲18.4%。

為了控制房價和防範資產泡沫風險，2016年9月至今，全國40多個城市密集出台了一輪緊縮性調控政策，部分城市在2017年3月又進行了調控升級。以北京為例，由於2016年9月的調控政策未能有效控制房價，2017年3月又實施了一輪史上最為嚴厲的限貸政策。

近年的房地產調控實踐表明，以限購限貸為主的調控政策，在控制房價上難逃「治亂循環」。而學界相關理論研究和經驗分析也都表明，房地產限購政策難以在調控房價上起到預期效果。理論研究表明，限購限貸政策短期內可使房價下降，但是長期作用有限，甚至可能帶來房價回升。無論是限購還是限貸，都是從需求面調控房地產價格，通過抑制有效需求在短期內降低房價，但在政策鬆綁后又會引起房價的再次上漲。

在經驗分析上，多數學者通過考察限購對房價的影響認為，限購政策可以在短期內抑制房價上漲，但作用有限。也有研究發現，限購政策在引起房價下降的同時，導致房地產開發投資下降，而房地產開發投資的下降會促使房價回升，導致市場出現「價高量低」的局面。

不僅如此，當限購限貸政策執行到一定程度，將無法區分或區別對待合理住房需求與投機性住房需求，就會陷入捨本逐末、投鼠忌器的兩難境地，難以真正落實2016年中央經濟工作會議提出的「房子是用來住的、不是用來炒的」，以及2017年《政府工作報告》提出的「堅持住房的居住屬性」的調控定位。

結合現階段發展特點，房地產市場既有穩定合理的住房增長需求，同時也面臨由現有財政和土地制度派生的需求結構問題。通過限購和限貸政策抑制房地產市場投機需求，雖然對於短期內抑制房價過快上漲具有一定的作用，但是作為需求管理政策治標不治本。

如果房地產調控過度依賴這些政策，將始終難逃「治亂循環」。因此，在加強需求管理的同時，不斷深化房地產和土地市場的供給側結構性改革，才是解決房地產問題的根本出路。

新一輪房地產調控政策評估

2017年初尤其是3月份以來，以北京為代表的多個城市密集出台了新一輪房地產調控政策。本輪調控政策有兩大特點：一是採取了史上最為嚴厲的限貸政策；二是採取了大幅增加土地供應的供給面政策，試圖從根本上抑制房價上漲。

第一，本輪調控出台了史上最為嚴厲的限貸政策，降低金融槓桿效應。以北京為例，不但實行「認房又認貸」，而且進一步提高了二套房貸最低首付款比例，即普通自住房提高至60%，非普通自住房提高至80%，同時降低住房貸款期限，將原來最高可達30年的貸款期限降至25年，甚至還罕見地出台了「離婚一年內貸款按二套房執行」的限貸政策。

在嚴厲的調控政策下，2017年一季度房地產成交量繼續下降。根據統計，2017年一季度，50個代表城市商品住宅市場月均成交量約為2650萬平方米，比2016年同期下降15%。尤其是一線城市，商品住宅成交面積同比下降約40%，一些二線城市成交量也顯著下降。由於房價變化滯後於房地產交易量變動，預計接下來將在穩定房價方面表現出一定的效果。

然而這一政策的實施結果，其實是將合理的改善性住房需求和炒房需求一併關於門外，無異於「將嬰兒和洗澡水一起倒掉」。因此，即便該政策能夠平抑房價，也無法真正貫徹落實「房子是用來住的、不是用來炒的」的理念。最終的結果是陷入兩難困境：如果繼續實施如此嚴厲的限貸政策，合理住房需求也無法得到滿足，即房子雖不是用來炒的，也不是用來住的；如果放鬆了限貸政策，房價就會出現報復性上漲，同樣無法滿足合理住房需求。

第二，本輪調控更加重視採取增加土地供應的組合舉措，從根本上穩定市場預期，抑制房價非理性上漲。2017年一季度，一二線城市大幅增加城市住宅用地供應，特別是一線城市土地供應為508萬平方米，同比增長98.0%。其中，北京148萬平方米，同比增長2倍；上海177萬平方米，同比增長超過80%。三四線城市由於庫存壓力仍較大，土地供應平穩，一季度土地供應量為9134萬平方米，同比下降1.9%，是自2010年以來季度最低水平。由於熱點城市土地供應增加，各線城市住宅用地成交量均有所增長。

2017年一季度，全國300個城市住宅用地共成交1.4億平方米，同比增長13.0%，其中二線城市同比增長達到19.0%。一季度鄭州、徐州、武漢住宅用地成交面積超過750萬平方米，西安、重慶等城市成交超400萬平方米，惠州、鎮江、阜陽成交面積也已超去年全年成交量的50%，說明今年主要城市土地成交量較大。

目前仍有幾個問題值得關注。

第一，受調控政策影響，部分新房市場購房需求轉至二手房市場。一季度，上海、深圳、南京、蘇州等城市新房成交量同比降幅高達六七成，但是二手房住宅的成交量卻出現回升；3月份北京二手房成交套數保持在較高水平，杭州成交套數為去年同期的兩倍。同時，絕大多數城市的二手房住宅價格均有顯著上漲，漲幅高於新建住宅。

第二，城市之間的分化深入到各線城市內部。以商品住宅成交量為例，一季度一線城市商品住宅成交面積同比下降約40%，而廣州保持小幅增長；二線城市成交量顯著下降，而旅遊型城市顯著增長；核心城市輻射圈的三線城市成交量基本回落，而其他三線城市成交量穩定增長。

第三，未來需要為當前嚴厲限貸政策的緩釋尋找對沖工具，從而實現政策的平穩落地，滿足合理購房需求，真正貫徹「房子是用來住的」的理念。

房地產調控要從根源入手、標本兼治

總體來說，2016年房地產去庫存取得一定成效，對穩增長也發揮了積極作用，但沒有完全達到預期目標，並暴露出一些亟待解決的機制問題。

為從根本上規範樓市健康發展，落實「房子是用來住的、不是用來炒的」的理念，調控政策要尋找到控風險與穩增長的契合點，關鍵要找到地方與中央政府利益契合的操作工具，建立符合國情和市場規律的房地產長效機制，從根本上解決房地產調控中存在的問題，走出「治亂循環」。

第一，要在土地和財稅等基礎性問題上破題，短期內要協調土地供應增長速度和城市人口增長的關係，維持房地產市場供求基本平衡。當前城市土地供應嚴重滯後於城市人口的根源，在於地方政府對土地市場的壟斷和對土地財政的依賴。土地成本構成房價的主要部分，是房價上漲的根本推動力。因此，在短期內，要增加一二線城市土地供應和投資力度。

一二線城市房地產政策的定位，是為供給側結構性改革和實現動力轉換提供寶貴的「窗口期」。通過增加一二線城市土地供應，能夠加快房地產銷售向投資的轉化，提升房地產投資總體增速，避免固定資產投資下調過於劇烈而陷入緊縮鏈條，同時能夠合理引導房價預期，抑制一線城市房價過快上漲，防止形成新的資產泡沫。

第二，要改變三四線城市公共服務缺乏的現狀，加強三四線城市與一二線城市的互動。由於城市間在教育、醫療衛生等公共資源分佈上的不平衡，優質資源集中在核心城市和省會城市，人口不斷向核心城市集聚，帶來大量新增住房需求。解決辦法，要麼增加核心城市土地供應，要麼改善非核心城市公共資源，減少中心城市的吸引力。

在當前的背景下，可以通過加快推進戶籍制度改革和新型城鎮化的配套基礎設施建設，提高經濟活力和投資增速，增加三四線城市人口增長和潛在住房需求，提高三四線城市房地產價值，刺激房地產市場需求，加快去庫存進程，增強復甦的強度。

第三，要探索特色城市布局。首先，城市布局要尊重住房需求者的願望；其次，特色城市布局，不能簡單照搬西方模式，而應由人地關係、產城關係決定；最後，城市帶和城市群布局，與未來人口對於城市文明、產業布局的需求有一個高度耦合期。

第四，規範房地產市場融資，合理引導房地產槓桿率。限制購房槓桿率應作為防範資產泡沫和信貸風險的基本工具，而不是作為調控房價的基本工具。相反，可以通過規範房地產市場融資行為，防範非法和不合理融資，降低信貸違約風險，同時達到抑制投機性需求和房價的目的。

為此，可以把規範房地產市場融資作為未來嚴厲限貸政策平穩落地的對沖工具，逐步滿足合理的購房需求，落實「房子是用來住的」的理念。不僅要根據房地產市場分化的實際，堅持分類調控、因城施策，更要建立全國房地產庫存和交易監測平台，形成常態化房地產市場監測機制。

這對於實施住宅用地分類供應管理，完善和落實差別化的稅收和信貸政策具有重要的意義。一方面，要通過改進住房公積金使用和監管機制，支持居民合理住房消費；另一方面，在研究制定合理的首付比例限制的基礎上，打擊利用首付貸、信用貸和房抵貸等規避槓桿限制的做法。

第五，調控房地產投機性需求，關鍵在於治理資金「脫實向虛」，讓資金回歸實體經濟。引導資金回歸實體的核心是利用多種政策組合，從根本上改變日益下滑的實體投資與房產投資收益率的比值。因此，一方面要通過降低成本和提高創新，來提升實體經濟的預期投資收益率；另一方面要通過強化監管和規範市場，來降低房地產領域的投資與投機收益率。

在這方面，稅收政策是改變兩大領域收益對比的最佳政策工具。適度提升房地產投資所得稅、同時降低實體經濟投資稅負，可以起到較好的資源引導作用。

在具體操作上，中央政府可以提高房地產交易稅率或提高減免交易稅的門檻年限，同時降低實體經濟企業的各項稅負；地方政府應該減少對土地財政的依賴，結合實際情況調整首付比等信貸限制，同時為實體經濟提供更好的投融資環境；銀行應該增強對房貸的風險把控，嚴格執行首付比限制，同時加強對實體經濟的融資支持力度；監管部門則應該及時督察各項政策措施的具體落實情況，對執行不力甚至違規操作的主體進行相應的懲罰。

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