《「十三五」現代綜合交通運輸體系發展規劃》系列專家解讀文章之一：構建現代綜合交通運輸體系 塑造區域發展戰略格局

構建現代綜合交通運輸體系

塑造區域發展戰略格局

黨的十八大以後，黨中央著眼於「十三五」時期和更長時期的發展，逐步明確了「一帶一路」建設、京津冀協同發展和長江經濟帶發展三大戰略，與區域發展總體戰略和新型城鎮化戰略等，共同成為塑造區域發展新格局的重大戰略謀划。近日，國務院印發的《「十三五」現代綜合交通運輸體系規劃》（以下簡稱《規劃》），提出要突出對「一帶一路」建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略和新型城鎮化、脫貧攻堅的支撐保障，提高國際通道保障能力和互聯互通水平，形成便捷高效、開放融合、安全綠色的現代綜合交通運輸體系。這是貫徹落實新發展理念，把握引領經濟發展新常態，紮實推進供給側結構性改革的要求，也表明經過改革開放30多年快速發展的豐富實踐，交通基礎設施建設已經從早期著眼於夯實區域發展物質基礎、改善投資環境的自發行為，躍升為引領促進區域協調發展、塑造區域發展戰略格局的自覺行動，並成為國家戰略與地方實踐的重要介面。

一、交通運輸是技術進步的重要領域，也是塑造區域發展格局的重要力量

交通運輸是人類創造物質財富、推動社會進步和提高生活水平的重要工具。歷史上許多重大技術變革，都首先在交通運輸領域得到應用，進而對世界發展格局產生深遠影響。15世紀末，西班牙依託航海優勢成為海上霸主。工業革命后，蒸汽機技術在交通領域的應用把英國首先帶入鐵路時代，汽車的普及則將北美和歐洲帶入了工業化社會。今天，高速鐵路、遠洋運輸、空港經濟和智能交通等先進技術和經濟組織方式正在深刻改變人類生產生活的時空尺度，也必將成為引導生產力布局和人口空間分佈變遷，進而優化國土空間開發格局、塑造區域發展新格局的重要支撐。

經濟在過去30多年取得的歷史性成就，是以各地開展大規模的交通等基礎設施建設為起點的。交通基礎設施條件的變化，直接改善了區域投資環境，為發揮地方比較優勢、吸引外部要素集聚創造了條件，也為提高區域經濟運行效率、增強區域競爭力奠定了基礎，這一做法已經成為在全球範圍內受到廣泛重視的「經驗」。在倡導且得到國際社會熱烈回應的「一帶一路」建設進程中，基礎設施互聯互通得到國際社會的廣泛認同，成為過去三年「一帶一路」建設進展最快、成效最為顯著的重要領域之一。

二、強化支撐作用，打造「一帶一路」互聯互通網路

「一帶一路」是以習近平總書記為核心的新一屆黨中央統籌國際國內兩個大局，著眼長遠對開放發展和經濟合作的總體設計。三年來，在「一帶一路」旗幟下，按照「六廊六路、多國多港」的總體設計，與沿線重點國家在基礎設施互聯互通、產能合作等領域開展了卓有成效的務實合作，一批有影響力的標誌性項目陸續落地，區域互聯互通大格局正在形成。《規劃》緊扣「一帶一路」建設需求，聚焦重點領域重點區域，提出了著力打造絲綢之路經濟帶國際運輸走廊、加快推進21世紀海上絲綢之路國際通道建設和加強「一帶一路」通道與港澳台地區的交通銜接等任務，將以現代交通運輸體系建設為「一帶一路」插上飛翔的翅膀。

在絲綢之路經濟帶，《規劃》在西北、西南和東北三個方向謀劃了三大國際運輸走廊，分別是以新疆為核心區，烏魯木齊和喀什為支點，連接陝、甘、寧、青等內陸省份，依託陸橋和西北北部運輸通道，面向中亞、西亞分別至歐洲、北非的西北國際運輸走廊；以雲南昆明、廣西南寧為支點，依託上海至瑞麗、臨河至磨憨、濟南至昆明等運輸通道，推進西藏與尼泊爾等國交通合作，面向南亞和東南亞地區的西南國際運輸走廊；以東北三省和內蒙古為重點，連接綏芬河至滿洲里、琿春至二連浩特、黑河至港澳、南北沿海等運輸通道，面向俄羅斯遠東、蒙古、朝鮮半島的東北國際運輸走廊。這三大國際運輸走廊的建設，將形成與周邊國家互聯互通的基本框架。

在21世紀海上絲綢之路，《規劃》根據沿海地區萬噸級以上泊位數量世界第一、全球集裝箱吞吐量排名前十位港口佔7席的基礎條件，在進一步明確福建21世紀海上絲綢之路核心區地位的同時，把重點放在提升沿海港口服務能力，加強港口與綜合運輸大通道銜接，拓展航空國際支撐功能，完善海外戰略支點布局，著力形成具有顯著區域帶動功能，連通內陸、輻射全球的國際運輸大通道。港澳台地區在融入世界市場、參與全球分工中有自身獨特優勢，隨著粵港澳大橋、台平歐海鐵聯運專列等標誌性工程項目建成，港澳台地區與內地的交通聯繫進一步密切，《規劃》致力於加強「一帶一路」通道與港澳台地區的交通銜接，努力為港澳參與國家雙向開放、「一帶一路」建設提供廣闊空間，並為台灣地區參與「一帶一路」建設做出妥善安排。

三、增強引領作用，構建交通促進區域協調發展新機制

深入實施西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先的區域發展總體戰略，促進區域協調、協同、共同發展，努力縮小區域發展差距，是貫徹落實新發展理念的具體體現，也是全面建成小康社會的必然要求。近年來，隨著經濟增速下行壓力加大，促進區域協調發展的任務更加緊迫，國內區域經濟發展也呈現出新的特徵。以京津冀、長三角和珠三角三大城市群為基本支撐，東部沿海地區加快轉型升級步伐，對全國經濟增長的壓艙石作用進一步凸顯，中西部地區積極集聚新要素培育新優勢，湧現出一批增長勢頭強勁的領跑者，東北和其他資源型地區經濟增速顯著放緩。《規劃》立足「四大板塊」面臨的新形勢新任務，提出西部地區著力補足交通短板，東北地區著力提高通道能力，中部地區著力強化通道和樞紐功能，東部地區著力優化結構的總體思路，對於交通運輸網路促進區域協調發展做出了具體安排。

京津冀協同發展是對人口經濟密集地區優化開發模式的積極探索，也是新形勢下踐行區域發展總體戰略的重要一環，對於輻射帶動環渤海地區和北方腹地發展具有重要作用。根據《京津冀協同發展規劃綱要》，交通一體化與產業轉移接續、區域環境治理等被列為先行啟動的重點領域，體現了交通一體化在推進國土空間集約均衡發展，促進區域協調發展方面的重要引領作用。《規劃》緊扣京津冀地區交通資源密集、行政分割和隱形壁壘突出的特點，提出構建以「四縱四橫一環」為主骨架、多節點、網格狀的世界級城市群交通體系的總目標，致力於打造「軌道上的京津冀」，構建協調發展的現代化津冀港口群和世界級航空機場群，並把天津北方國際航運核心區建設，以及完善區域油氣儲運基礎設施放在重要位置，促進形成區域協調發展交通新格局。

長江通道是國土空間開發最重要的東西向軸線，在區域發展總體格局中具有重要戰略地位。《規劃》提出從推進專業化規模化和現代化港區建設、強化集疏運配套、促進區域港口一體化發展等方面優化長江岸線利用與港口布局，從建設沿江高速鐵路、統籌推進高速公路建設、完善航空樞紐布局與功能、建設沿江油氣主幹管道等方面建設高質量綜合立體交通走廊，並在上、中、下游的重慶、武漢、南京分別建設航運中心，在舟山建設江海聯運服務中心，提升長江黃金水道功能，為實現《長江經濟帶發展規劃綱要》確定的構建沿江高質量綜合立體交通走廊的目標，支撐「一軸、兩翼、三極、多點」的發展格局做出貢獻。

「十三五」規劃《綱要》提出了全力實施脫貧攻堅、打贏脫貧攻堅戰的重大任務，並要求在相關專項規劃中對貧困地區重大工程項目予以優先考慮和積極支持。以交通等基礎設施建設為先導，有利於改善貧困地區生產生活條件，夯實特色產業發展基礎，加快貧困地區脫貧步伐。《規劃》提出以革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片特殊困難地區為重點，加強貧困地區對外運輸通道和內部高等級公路建設，加快資源豐富和人口相對密集貧困地區開發性鐵路建設，實施交通扶貧脫貧「雙百」工程，加快推動既有縣鄉公路提級改造以及通鄉連村公路建設等舉措，著力改善貧困地區內部聯繫的便捷程度，密切與外部市場雙向聯繫，通過改進區位條件帶動貧困地區發展，實現精準幫扶和區域開發緊密集合，對於如期實現「十三五」脫貧目標將會發揮重要支撐作用。

四、發揮先導作用，完善以城市群為主體形態的新型城鎮化空間格局

城鎮化是現代化的必由之路，也是最大的內需潛力和發展動能所在。2016年城鎮化率已經達到57.4%，城鎮化空間格局即將成型。因此，發揮好交通運輸網及其他跨區域大型基礎設施對城鎮化空間格局的引領支撐作用，是構建科學合理城鎮化空間格局、營造和諧宜居城市環境的重要途徑。經過多年的持續建設，高鐵、高速公路和港口、機場等交通基礎設施在有了很大發展，對快速推進的城鎮化進程發揮了重要支撐作用，但在城市密集地區，特別是正在培育形成中的城市群地區，城際交通的瓶頸約束依然比較突出，一些重要中心城市軌道交通和市域（郊）鐵路的規劃建設才剛剛起步，市區微循環路網、慢行交通系統和公共停車設施等的建設也有很大缺口，成為制約城市群地區和中心城市提高承載力的突出短板。

根據《國家新型城鎮化規劃2014-2020》確定的以城市群為主體形態，構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮合理分佈、協同發展的「兩橫三縱」城鎮化戰略格局的要求，結合近年來的新型城鎮化實踐，《規劃》確定了以城市群城際鐵路網、城市軌道交通和市域（郊）鐵路為重點的發展思路，要求加快建設京津冀、長三角、珠三角三大城市群城際鐵路網，推進山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、成渝、關中平原、北部灣、哈長、遼中南、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群城際鐵路建設，推進城區常住人口300萬以上的城市交通成網，加快建設大城市市域（郊）鐵路，形成有效銜接大中小城市、新城新區和小城鎮的現代綜合交通運輸網，顯著提高城市群地區、中心城市地區等對人口和經濟活動的承載能力和區域整體帶動能力，在支撐國家中心城市建設的同時，引領新生中小城市和特色小鎮培育，更好實現對新型城鎮化空間格局的引領支撐作用。（宏觀經濟研究院國土開發和地區經濟研究所所長史育龍）