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原標題:大城市嚴格控制規模，真的有必要嗎？陸銘，經濟學教授，職業讀書人，微信公號「銘心而論」給大家看一段我的文章中的話，這篇文章題目是《規模與分割：空間政治經濟學視角下的城市、區域和國家發展》，即將在《經濟學（季刊）》發表。請關注北京的水資源的讀者特別注意其中有關問題的數據。補充一句，按北京目前農業消耗的水的數量和人均居民用水量，兩者相除等於約 1000 萬人。對於城市病的詳細討論，請參見《大國大城》一書（世紀文景出版社）。---城市的規模經濟、規模不經濟與城市規模決定人力資本外部性和技能互補性，既是導致城市存在規模經濟的重要機制，同時也是現代經濟的推動力。通常認為，人口的增加會給城市帶來一些規模不經濟，從而表現出城市病，特別是擁堵、污染與犯罪這三大問題。在理論上，似乎一個合理的假定是城市存在規模不經濟，隨著人口的增加，城市運行的成本越來越高，且邊際遞增。但在經驗研究當中，城市運行成本隨人口規模而邊際遞增這一點並不一定成立。因為城市病的治理本身在很多維度上就可以利用人口數量的增加而實現規模經濟。公共服務和基礎設施的供給都存在這樣的規模經濟。例如，王偉同、魏勝廣（2016）的研究發現，城市人口增長帶來的公共支出增長彈性遠小於 1，即人口增長並不等比例帶來公共支出的增長，說明城市公共支出具有較強的規模效應。研究還發現，在人口增長過程中大城市的公共支出彈性平均僅為小城市的 1/2，表明大城市公共支出的規模效應遠遠強於小城市。進一步分析發現，人口集聚程度和外來人口因素降低城市公共支出的人口規模彈性，並且這種效應在大城市中表現得更為明顯。[1]擁堵、污染這些城市病與人口規模、人口密度這些因素的關係需要做具體的分析。在交通運輸方面，雖然城市的人口會增加通勤時間，但是在控制了人口數量之後，人口密度越高，城市的通勤時間越短（Sun, He, Zhang and Wang, 2016）。環境污染和人口數量之間也並非具有嚴格的正相關關係。其中特別重要的是三個機制：第一，通常人口多的城市，服務業的比重會比較高，而服務業的污染排放較低。第二，排污本身就是有規模效應的，如果規模效應足夠強，那麼人口數量和排污量之間就並不一定有顯著的關係。在實證研究中，城市人口規模和各類污染排放指標幾乎沒有什麼關係（鄭怡林、陸銘，2017）。第二，大城市往往具有更密集的捷運網路，這也使得汽車的使用量可以得到控制，從而表現出人口數量多和人口密度高的城市，反而人均的碳排放也更低（Zheng, Wang, Glaeser and Kahn, 2010）。恰恰因為這樣的道理，如果考慮兩種人口的空間分佈，一種是比較均勻的人口分布，另外一種是把人口相對集中在比較大的城市，后一種人口分布方式反而有助於減少總量的碳排放（陸銘、馮皓，2014）。自然資源短缺往往被作為城市擁擠效應的一個例子，而事實上，恰恰因為規模經濟效應，城市的資源消耗量的增長遠遠慢於人口的增長。例如，2001 年北京的水資源消耗量為 38.9 億立方，對應於 1385 萬人。2014 年，37.5 億立方水消耗量對應於 2152 萬人，水的消耗量反而是下降的。其中，2014 年的農業用水和工業用水分別是 2001 年數量的 47%和 55%，同時期，按常住人口計算的人均生活用水量從 87 立方下降到 79 立方。[2]保守地說，就算城市運行的成本不存在邊際成本遞增的現象，那麼，只要城市人口增加帶來的邊際正效應遞減速度足夠快，那麼在理論上仍然會達到由邊際正效應等於邊際負效應決定的最優的城市規模。問題在於，在宏觀上的城市最優規模無非是微觀決策的結果，如果企業和個人的微觀決策導致城市過大了，通常一定是因為微觀主體的行為存在負外部性，使個體決策的最優結果超過社會最優的城市規模。這裡需要強調的是，如果微觀主體的行為存在正外部性（如人力資本外部性），那麼，個體最優決策下的城市規模也可能偏小。在出現外部性問題和城市偏離最優規模時，需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合，來使城市規模接近最優。對於負的和正的外部性，分別可以通過徵稅或者補貼這樣的價格機制來調節個體的行為。對於徵稅或者補貼的幅度，可以通過測算人們對於外部性的支付意願來科學決策。[3]在有些領域，涉及到跨代的長遠目標，比如一塊地的用途如果涉及到用途變更成本極大的情況，而未來需求又充滿不確定性，這時，由行政手段規劃城市用地的用途仍然是價格機制有益的補充。但是，無論如何，直接地確定並管制一個城市的人口規模是缺乏理論基礎和國際經驗的。現實中在出現的直接管制城市人口規模的做法只能從兩個角度予以解釋：第一，相關知識和理論準備不足，決策者僅根據經驗行事，例如，不了解城市規模帶來的收益，或者將城市病與人口規模簡單地對應，而且後者更為可見；第二是政治經濟學的因素，政策制定者並未從社會最優（或全體或常住人口）的角度考慮問題，一部分成員（如非本地戶籍人口）的收益和成本未作為決策變數，或者在決策中所佔權重較低。對於這些城市管制政策的形成機制及影響，非常值得進行深入理論研究。近來，有一篇論文討論了美國城市的原住民如何從減少擁擠的目標出發，通過分區（zoning）政策限制土地和住房供應，試圖以此來減少外來人口，這樣的政策造成了效率和福利損失（Bunten, 2015）。模型雖然以美國為背景，對理解的問題也非常適用，只是城市的管製程度與美國不可同日而語。需要特別指出的是，這裡上下文所說的外部性均指城市內部的外部性。但如果考慮跨地區的外部性時，如果人口流動對人口流出地產生了負外部性，例如，人口減少不利於發揮公共服務和基礎設施建設的規模經濟效應，這時，如果通過財政轉移支付去補貼人口流出地，則可能減少人口流動，並相應減少人口流入地的城市規模。但這樣的政策是中央政策，不是地方政策。即使是在中央層面，如果給人口流入地的補貼用於發展當地缺乏比較優勢的產業，那麼，則可能產生扭曲和低效率。如果人口流出地並未因中央補貼獲得持續的競爭力，最終並不能減少人口流動的動力。城市的最優規模：實證研究的批評在理論上可能存在的城市最優規模吸引了一些經濟學家對其進行測算，其基本的做法是將城市的人口（或就業）規模作為解釋變數，作為被解釋變數的包括勞動生產率或人均 GDP（王小魯、夏小林，1999；Au and Henderson, 2006；柯善咨、趙曜，2014；陳傑、周倩，2016）、幸福感（孫三百等，2014）等。上述運用數據進行的經驗研究中，以勞動生產率或人均 GDP 為被解釋變數的，均得到了城市規模的倒Ｕ型曲線，倒Ｕ型的頂點對應的人口（就業）規模被認為是最優的。唯一與眾不同的是，孫三百等（2014）得到的城市規模與幸福感之間的關係是Ｕ型的，意味著中等城市的平均幸福感是最低的。與孫三百等（2014）形成呼應的是，在我們自己的研究中，如果將城市規模區分為兩組，相對於小城市，大城市具有更高的幸福感（Jiang, Lu and Sato, 2012）。在經驗研究當中，城市規模與勞動生產率之間的倒Ｕ型關係經常被作為部分城市已經太大的依據，這種理解需要謹慎對待。Au and Henderson （2006）、柯善咨和趙曜（2014）的研究均指出，城市最優規模本身取決於城市的產業結構，服務業比重高的城市，最優城市規模就比較高。其中的道不難理解，服務業比重高的城市更加依賴於城市的人口規模和人口密度來產生知識的外溢性，並且服務產品的消費和供給本身需要藉助於面對面來完成。與此同時，在成本方面，服務業比工業的環境污染小很多，而以服務業為主的城市，往往也正是規模比較大的城市。大城市通過捷運網路的建設，也可以有效地緩解擁堵和污染的問題。這樣，隨著城市產業結構從製造業轉向服務業，城市的最優規模也不斷變大，或者說，城市最優規模並不是一成不變的。更為重要的是，即使在實證中真的發現在人口規模最大的城市組別中勞動生產率與人口規模是負相關的，也難以得出是因為人口規模帶來的規模不經濟壓倒了規模經濟。在展開具體的討論之前，從一般的意義上來說，我要提醒讀者，對於來自特定國家數據和實證結果，必須要放在這個國家特定的制度背景之下去解讀，對於來自一個存在大量扭曲和管制的國家的經驗研究，尤其要小心其制度背景。在大城市當中存在的規模不經濟，必須要從供給端和政策端去找原因，否則就很容易認為城市的規模不經濟僅僅是因為人多導致的。這裡，我結合既有的研究來解讀大城市存在規模不經濟的成因。首先，必須注意到的特（超）大城市目前的基礎設施和公共服務是按照 1990 年代末所規劃的今天的城市規模來建設的，而無一例外的，這些城市若干年前所規劃的人口規模遠遠小於今天事實上已經達到的人口規模。由此而帶來的基礎設施和公共服務的短缺和相應的規模不經濟，不能歸罪於人口的增長，而只是因為特（超）大城市當年的規劃沒有科學地預測到今天的人口規模，相應的政策含義應該是增加基礎設施和公共服務供給，而不是限制需求（陸銘，2016）。第二，今天在特（超）大城市存在嚴格的戶籍制度，特別是對於低技能勞動者的歧視性制度也會削弱城市的規模經濟。我們的研究發現，如果不考慮戶籍制度的影響，則在的大城市似乎企業內的高、低技能勞動力的技能互補性沒有顯得更大，這是一個與理論直覺相違背的結果。於是我們在模型中考慮了特（超）大城市也具有更高的落戶門檻，結果發現，落戶門檻高的城市的確制約了低技能勞動的供給，從而不利於提升企業內的技能互補性。但是，一旦當我們在模型中控制落戶門檻的影響，就發現，更大的城市的確可以促進技能互補性（Liang and Lu, 2015）。換句話來說，如果在目前的數據估計當中，看到特（超）大城市規模不經濟，應該反思是不是在模型當中忽略了在特（超）大城市存在的不利於提升生產率的制度，從而導致了嚴重的遺漏變數偏誤。戶籍制度的另外一個影響是嚴重地制約了移民的消費，也會使得在實證研究當中體現出似乎特（超）大城市出現了規模不經濟。我們的研究發現，在其他變數都得以控制的時候，相比於一個本地戶籍的城鎮人口，非本地戶籍的城鎮人口的消費平均要低 17%到 21%（Chen, Lu and Zhong, 2015）。由於受到這樣的消費制約，城市的外來人口會削減服務消費，而這影響的恰恰是服務（不可貿易品）在本城市的需求，進一步的影響到在本地從事服務業工作的本地居民的工資水平（Liang and Lu, forthcoming）。由於外來人口和本地戶籍人口的平均消費水平差距在大城市更大（Chen, Lu and Zhong, 2015），不難推斷，戶籍對於消費的制約也會呈現出似乎是特（超）大城市不利於提高人的收入和勞動生產率。第三，當前在特（超）大城市存在的規劃和管理方面的問題也會加劇城市的規模不經濟，而這些問題在中小城市相對來說影響不大。這裡僅舉幾個例子。我們研究了公共服務與居住的空間不匹配對於通勤和污染的影響。在以北京為代表的特（超）大城市，優質的中國小比較集中於中心城區，而與此同時，城市的人口已經出現了向郊區的疏散，這樣就導致了優質教育與居住之間的分離，以及大量家長開車送孩子上學的現象。根據我們的研究，由這一行為所導致的通勤使得北京假期內工作日的交通指數（反映交通流量及擁堵程度）比非假期工作日低 20%至 30%，這能夠使日均可吸入顆粒物 PM10 濃度下降約 20μg/m3（相當於 PM10 均值的 16%）（Lu, Sun, and Zheng, 2017）。我們的另一項研究考察了城市地塊更新對於通勤距離的影響。在的特（超）大城市，地方政府往往具有最大化稅收的目標。於是區一級的政府在地塊更新的過程中通常不願意提供住宅用地，而願意將更多的地用來提供商業和辦公樓，因為後者可以帶來持續的稅收增長，而前者只能一次性收取住宅用地的土地轉讓費。從北京案例里可以看到，在我們所分析的地塊更新樣本當中，更新之後仍然用作住宅用地的大約就只有一半。我們發現，中心城區住宅供應的下降是導致居民向外搬遷的原因之一。根據我們的研究，相對於不受到地塊更新衝擊的居民而言，地塊更新會使周邊受到影響的居民更換通勤起點的概率平均提高 3.15%，通勤距離平均增加 565 米，約為平均通勤距離的 7.3%（Chen, Long, Lu and Qian, 2017）。上面這樣一些研究都是運用數據的實際例子，說明的道理是，如果不考慮到這些在細節上存在的特（超）大城市已經出現的政策、制度和實踐，那麼就會把由此而導致的城市規模不經濟全部歸罪於人口增加。而事實上，這些問題如果可以得到更加有效地解決，特（超）大城市就並不一定會出現規模不經濟。在學術研究當中，在多大程度上城市的規模不經濟是人口增長帶來的，在多大程度上是因為規劃技術和管理存在缺陷，仍然是一個在學術研究中值得持續關注的研究方向，也具有很強的政策含義。同時，在理論上，城市的產業、居住、公共服務的空間布局是如何決定的？一些政治經濟學因素在其中產生怎樣的影響，這是一個值得注意的研究方向，不妨稱之為「城市內部的空間政治經濟學」。[1] 在背景下，大城市在公共支出方面表現出更強的規模經濟，本身是不是也部分地因為大城市未能充分為移民群體提供平等的公共服務，這仍然有待考察。[2] 數據來源：《北京統計年鑒》（2002 與 2015 年），統計出版社。[3] 此類存在外部性的領域（例如環境、交通）的支付意願的測算，本身是一個有價值的微觀應用經濟學研究領域。本文不做專門的綜述。客官，這篇文章有意思嗎？