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2017年7月7日，國家發改委發出《國家發展改革委關於加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資〔2017〕1266號，下稱「1266號文」）。僅從文件名稱看，「加快運用」、「盤活資產」的用詞即已透露出積極的政策信號與導向，讓近期略顯迷茫的PPP市場情緒不禁為之一振。以下是我們對該文件的逐條解讀。一、總體認識1266號文開宗名義，首先對新一輪的PPP作出了總體判斷：目前看來成效較好、作用積極。但是仍然存在新建項目多、存量項目少，基礎設施領域存在資產沉澱和運營效率的問題。此次頒布1266號文，其目的為盤活基礎設施存量資產、形成良性投資循環，依據《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）發布此文。二、重要意義對於運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的意義，1266號文提出了五個「有利於」：「有利於拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔；有利於化解民營企業融資能力不足問題，更好地吸引民間資本進入基礎設施領域，豐富民營企業投資方式；有利於吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目運營效率，降低運營成本；有利於推進國有企業混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發展；有利於加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。」五個「有利於」點出盤活存量資產的緊迫性和必要性，並分別涉及當前社會經濟發展的幾大熱點問題：地方債、民企融資、項目運營、混改和供給側改革，政策導向非常明確。三、分類實施《國家發改委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)對PPP所作的「經營性、准經營性和非經營性」的分類非常經典，這次又來了！1266號文提出做好實施方案和項目聯審、以運營管理為重、加強績效評價、提升運營效率，這是盤活存量的幾個著力點。但是，具體如何因地因項目制宜，以PPP模式創新性盤活基礎設施存量資產呢？文件對此給出了明確的答案：「對擬採取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和具體情況，可通過轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、轉讓-擁有-運營（TOO）、委託運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。對已經採取PPP模式且政府方在項目公司中佔有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。對在建的基礎設施項目，也可積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理，減少項目前期推進困難等障礙，更好地吸引社會資本特別是民間資本進入。」歸納總結，分類為王。擬採取、已採取和在建項目，是PPP相關規範性文件對存量基礎設施項目的最新分類，清晰而新穎，必須手動點贊！另外，存量資產的多元化轉讓方式，以及「TOO」的最新提法也值得關注。另外，1266號文也強調尊重適用法規（國有資產管理），響應國務院的最新政策導向（地方政府要把優質資產拿出來），支持創新，關注回報，同時注重公共利益的保護，這是其關注和了解PPP實操層面問題的體現。四、良性循環1266號文中「投資良性循環」的提法引人注目：「運用PPP模式盤活基礎設施存量資產回收的資金，除按規定用於必要的職工安置、債權債務處置等支出外，應主要用於新的基礎設施和公用事業建設，重點支持補短板項目，形成新的優質資產。對再投資形成的新優質資產，條件成熟時可再次運用PPP模式盤活，引入社會資本方參與運營和管理。由此實現以PPP模式盤活優質存量資產，轉讓所得用於新建基礎設施和公用事業項目，通過再投資形成新優質資產的良性循環。」而其具體思路，在實操層面需要關注的問題除了職工安置、債權債務處置和防止變相舉債之外，還有通過盤活存量資產回收的資金的使用方向、路徑及相關合規性問題。對於地方政府而言，此類實操性較強的政策文件其實可以更多一些。五、協同合作協同機制非常要緊，對於存量資產處置而言尤甚，如何強調均不為過。而1266號文中對相關部門的排序（「行業管理、國有資產管理、財稅、國土、環保、人力資源社會保障等部門」）明顯是有所考慮的，對應的也都是存量資產處置當中常見的難點與痛點，是相當接地氣的表現。此外，1266號文還明確提及PPP資產證券化，體現出主管部門良好的政策銜接性。六、示範項目穩紮穩打，篩選和推廣少而精的示範項目是發改系統始終堅持的做法。存量PPP項目之難以推進，在業內是有共識的，無論是地方政府，還是社會資本，實際上都存在一定程度的畏難及觀望情緒。此次1266號文要求各省挑出3-5個好項目備選，將有利於理順工作流程，明確操作機制，對存量PPP項目的實踐推廣有望提供更多助力。P3帶路原創集錦： 第一百篇——政府性基金用於PPP項目的有關問題淺析第九十九篇——關於《PPP條例（徵求意見稿）》的幾點意見第九十八篇——刺破「政府購買服務」的面紗——兼議87號文的邏輯問題第九十七篇——劉世堅律師在聯合國TOS PPP會議上的發言第九十六篇——P3帶路評：《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（徵求意見稿）》第九十五篇——P3帶路拾遺——PPP制度頂層設計的主要問題和改進建議第九十四篇——淺議PPP項目的財政承受能力論證第九十三篇——P3帶路評：《國家發展改革委關於加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》第九十二篇——《企業投資項目監督管理暫行辦法 （徵求意見稿）》簡評第九十一篇——「PPP台九條」簡評第九十篇——《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法》簡評第八十九篇——財金55號文對PPP ABS的影響簡析第八十八篇——PPP迷局及破解招法小議第八十七篇——PPP和推背圖第八十六篇——法律視角下的PPP項目資產證券化第八十五篇——劉世堅律師在聯合國PPP論壇上的發言第八十四篇——重磅文件《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》簡評第八十三篇——《財政部湖南專員辦：加強地方政府融資平台公司債務監管的幾點建議》簡評第八十二篇——再談PPP合同爭議解決機制第八十篇——土地使用權作價出資（入股）在PPP項目中的適用簡析第七十九篇——PPP合同下政府付費的幾個原則第七十八篇——《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》簡析第七十五篇——ABS是PPP痛點的放大鏡 也是PPP改革的催化劑第七十四篇——國家發改委PPP項目工作導則的影響力初顯第七十二篇——財政部監察專員辦事處對PPP項目融資模式的影響第七十一篇——PPP重磅利好文件簡評第七十篇——地方債、政府支出責任與PPP第六十九篇——PPP最新重磅文件簡評第六十七篇——PPP發展之主要障礙及對策第六十六篇——式PPP可持續發展的三個核心問題第六十五篇——寫在PPP立法邊上第六十篇——PF2學習筆記之四——法律變更及其風險分擔第五十五篇——P3帶路，聲音——PPP專家代表團聯合國活動側記第五十二篇——PPP項目性質及審批制度簡析第五十一篇——PPP立法及配套制度體系芻議（下）第五十篇——PPP立法及配套制度體系芻議（中）第四十九篇——PPP立法及配套制度體系芻議（上）第三十九篇——地方債寫給PPP的一首情詩第二十七篇——PPP制度頂層設計的主要問題和改進建議第二十四篇——劉世堅律師在特許經營立法專家組成立會上的發言第十七篇——PPP發展現狀之三大背離第十四篇——供給側、引力波和PPP第十二篇——你永遠無法趕跑看熱鬧的人——PPP中心解密