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自然環境遭受污染、歷史文化古迹遭到破壞、政府部門不作為亂作為致使社會利益被侵犯……公共利益保護問題，不僅是檢察官面臨的巨大挑戰，也是世界各國檢察官亟需解決的難題。按語2017年9月11日至9月14日，第二十二屆國際檢察官聯合會暨會員代表大會在北京舉行。此次會議的主題是「為公益服務的檢察——變化社會中面臨的機遇和挑戰」。來自98個國家及地區的總檢察長、司法部長、高級檢察官、專家學者等500多名代表參加了此次年會，他們交流分享經驗，共商法治建設和檢察發展大計。國家主席習近平在賀信中指出：「檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。本屆國際檢察官聯合會年會以『為公益服務的檢察』為主題，圍繞建設平安、公正、和諧的法治社會，深入探討檢察官保護公益問題，對推動各國法治建設具有重要意義。」全國人大常委會委員長張德江在開幕式中致辭：「高度重視發揮檢察官在公益保護中的職能作用。全國人大常委會修改了民事訴訟法、行政訴訟法，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，為檢察機關更好發揮公益保護作用提供了法律保障。」最高人民檢察院檢察長曹建明在開幕式中表示：「現代檢察制度自誕生之日起，維護公共利益始終都是檢察機關的核心使命。檢察官既是法治秩序的建設者，又是公共利益的維護者。」最高人民檢察院副檢察長張雪樵在第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會「環境犯罪」特別專題會議上作主旨演講，介紹政府致力於保護環境而首創的新型法律制度，即檢察機關提起公益訴訟制度。尊敬的凱瑟琳·盧塞爾檢察總長、迪迪兒·安德里亞曼阿納沃副總檢察長、阿邁德·巴拉克總檢察長、阿納托利·帕拉馬楚克檢察官，各位與會嘉賓：大家好！關於環境犯罪的刑事司法制度經過數度修法已經比較完善，與其它國家相比基本是大同小異。因為本此大會的主題是「為公益服務的檢察」，我今天想為大家介紹政府致力於保護環境而在世界範圍內首創的一項新型法律制度——檢察機關提起公益訴訟制度。01公益訴訟制度對保護環境資源上意義重大2014年12月，中共中央決定探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，並把它作為一項重要的改革任務來推動。經全國人大常委會授權，自2015年7月開始進行環境破壞和資源保護等領域的公益訴訟試點，雖然試點只是在13個省（自治區、直轄市）進行，但兩年的試點實踐取得了非常顯著的成效：各試點地區檢察院共辦理生態環境和資源保護領域的公益案件數為5579件，督促恢復被污染、破壞的的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃，督促治理恢復被污染水源面積180餘平方公里，督促1700餘家違法企業整改。改革的成功最終推動了立法的完善。2017年6月27日，公益訴訟制度正式被寫入修改後的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，除港澳台外，境內的檢察機關開始以新的訴訟方式來履行保護環境公益的職責，環境資源保護的司法新平颱風生水起、氣象萬千。02檢察機關提起行政公益訴訟制度《行政訴訟法》第25條第4款規定：「人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。」行政公益訴訟制度有四個特徵：1、檢察機關作為提起公益訴訟的主體。與普通行政訴訟的「民告官」不同，檢察機關提起公益訴訟作為「官告官」的訴訟模式，它的法理依據主要有二：➤ 一是《中華人民共和國憲法》關於「人民檢察院是國家的法律監督機關」的憲法定位。檢察機關監督國家機關及其工作人員依法履職，其中也包含監督行政機關監管和保護環境資源公益的法定職責。➤ 二是「檢察機關作為公共利益的代表，肩負著重要責任。」國家主席習近平同志向本次大會年發來的賀信中對此專門作了強調。與一般行政訴訟不同的是，檢察機關提起訴訟的身份不稱為「原告」，而冠於「公益訴訟人」的特定稱謂。一是因為檢察機關沒有自己的訴訟利益；二是因為在的訴訟體系中，檢察機關還扮演著訴訟監督的角色，對法院的審判權依法進行監督，包括對確有錯誤的法院生效裁判進行抗訴再審等等，否則，法院的審判就會因為缺失監督而容易走向公正的反面。2、坐在被告席上的是行政機關首長。這是公益訴訟制度所獨有的，也充分體現了具有特色「一府兩院」的職權關係，檢察機關與行政機關各為訴訟「兩造」，由法院居中審判。這一訴訟結構反映了法治監督體系的進一步完善，同時也體現了國家權力都屬於人民主權的本質要求。3、行政公益訴訟的「督促之訴」。行政公益訴訟的訴訟請求緊緊圍繞行政機關的依法履職，或者確認其履職違法，或者督促其依法履職。與其說檢察機關提起公益訴訟是為了對行政機關追究法律責任，還不如說是為了行政機關履行法定職責助推「減負」；與其說是把行政機關推至於程序不利，還不如說是讓行政機關的實體法益得以維護。行政公益訴訟請求內容的特殊性，也反映了國家治理的系統性，雖然是採用對抗性的訴訟方式，但其實是所有的國家治理主體都圍繞一個目標。所謂環境公益訴訟，就是整合行政、審判、檢察等機構的力量來處理分歧、解決問題，從而實現保護環境公益的目標。這一點也正是特色社會主義政治制度的優勢所在。4、檢察機關的督促建議作為公益訴訟的前置程序。檢察機關即使發現或查明行政機關違法行使職權並造成了環境公益的侵害，也不能直接提起訴訟，而是應當以檢察建議方式督促其依法履職，只有在督促無效后才提起訴訟。從試點情況看，超過80%的案件行政機關收到檢察建議后，主動糾正了違法行為或者履行了法定職責。即使進入訴訟階段，對已經實現訴訟目標的案件，檢察機關也可以撤訴結案。眾所周知，是一個具有三千多年道德文明的國家，"以和為貴"的文化理念是傳統法律文化的特徵，「無訟」在古代是很有影響的法律訴訟觀念。儒家思想的創始人孔子曾有一句名言：「聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎。」公益訴訟的前置程序也契合了這一傳統文化理念，檢察機關提起公益訴訟不是簡單地追求勝訴，唯以建設平安、公正、和諧的法治社會為己任。03檢察機關提起民事公益訴訟制度民事公益訴訟制度始建於五年前修改的《民事訴訟法》，當時只規定社會組織可以作為提起民事公益訴訟的原告。但法律實施后並沒有出現社會組織積極向侵害環境資源的企業起訴請求追究法律責任的預期現象，因為環境損害賠償案件取證難、訴訟成本高，或許還因為傳統「厭訟」觀念的影響，以致讓大量排污或者破壞自然資源的侵權人逍遙法外，或者因罰不當過而難以遏制。為此，這次與行政訴訟法一同作了修改，增設了檢察機關提起民事公益訴訟的新制度。《民事訴訟法》第55條第二款規定：「人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護等損害社會公眾利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。」讓檢察機關提起民事公益訴訟還是基於其法律監督機關的憲法定位，間接擔負著維護國家利益和社會公共利益的職責。再者，檢察機關是專門的訴訟機關，具有調查核實的職權，也具備訴訟所需的專業知識，可以勝任訴訟職責。當然，這一制度改革更多體現的是問題導向和需求導向。只有當國家和社會缺乏提起民事公益訴訟的社會組織時，才需要檢察機關充當公益訴訟的主體；而一旦社會組織提起訴訟，就應當依法退之。所以，與行政公益訴訟不同，檢察機關提起民事公益訴訟的主體定位是補充性的。 朋友們，人類所依賴的大自然最可貴的就在於她的自我凈化，而社會變革與制度創新就是人類社會的自我凈化。我們相信，只要我們以勇氣直面問題，用智慧改革進取，我們人類的明天一定是日月同輝、星光燦爛。外國檢察官為何青睞「公益訴訟」？參會代表熱議對於的公益訴訟實踐，國際檢察官聯合會主席吉哈德·喬羅希認為，政府將公益訴訟提升到立法層面，制定相關法律規範，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，這是一個很好的開端。21世紀諮詢組織職業顧問，來自斯里蘭卡的尼哈·阿莫拉爾塞克瑞表示，設立公益訴訟制度令人高興，這項制度非常有借鑒意義。目前在其他許多國家，公共利益只能靠個人通過遊行等方式來維護，但其效果甚微。「也許我們可以借鑒解決希臘的公共利益保護問題。」希臘總檢察長謝尼·迪米特里奧在採訪中表示，「希臘公共利益保護方面的制度並不完善，需要借鑒新的方式方法來解決現實問題，我認為公益訴訟制度就是一個好的範例。」「以檢察職權保護公共利益是一項有益實踐。」英國皇家檢察署檢察長阿里松·桑德斯表示，英國大多數公益訴訟與稅收有關，像這樣因保護環境而提起的公益訴訟很少見。水污染、大氣污染，侵害環境安全、公民健康等公共利益，公民個人起訴難度非常大，由檢察官代表公共利益起訴，這樣的做法很好。「公益訴訟是一項非常好的制度。」土耳其最高上訴法院總檢察長穆罕默德·阿卡卡表示，「土耳其也有類似制度，檢察官有權就破壞環境等特定領域內損害社會公共利益的行為進行調查、提起訴訟。推行該制度是非常有益的嘗試，能夠在很大程度上打擊侵害公益的行為。」美國全國檢察長協會項目顧問理查德·布瑞莫認為，檢察機關提起公益訴訟是有益的實踐。美國有類似的做法，幾年前美國一起抵押貸款欺詐案中，該案受害者代表和相關州的首席檢察官一起起訴銀行，以此維護受害者的利益。巴勒斯坦總檢察長阿邁德·巴拉克·賓哈邁德表示，「的公益訴訟制度依法實施，符合自身國情。這項實踐中，案件並非都要起訴到法院，而是通過訴前程序來辦結，我認為這樣的做法對法治更有益處。」「既合法又具有可操作性，的公益訴訟制度非常有用。」荷蘭總檢察院法律總顧問德哈斯·傑哈德認為，公益訴訟將會成為一項新的檢察核心業務，會發揮越來越重要的作用。檢察官依法提起公益訴訟有先天優勢，相較個體力量，檢察官能夠更有力地收集證據，及時有效地向法院提起訴訟。背景介紹檢察機關提起公益訴訟制度檢察機關提起公益訴訟是指針對生態環境和資源保護等領域侵害國家和社會公共利益的情況，由檢察機關及時提起民事或行政公益訴訟，加強對國家和社會公共利益的保護。中共中央決定探索建立檢察機關提起公益訴訟制度2014年12月，中共中央決定探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，並把它作為一項重要的改革任務來推動。 全國人大授權檢察機關開展提起公益訴訟試點經全國人大常委會授權，自2015年7月，在北京、內蒙古等13個省、自治區、直轄市開始進行為期兩年的環境破壞和資源保護等領域的公益訴訟試點。➤ 各試點地區檢察院共辦理生態環境和資源保護領域的公益案件數為5579件；➤ 督促恢復被污染、破壞的的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃；➤ 督促治理恢復被污染水源面積180餘平方公里；➤ 督促1700餘家違法企業整改。改革的成功最終推動了立法的完善。檢察機關提起公益訴訟制度正式確立2017年6月27日，公益訴訟制度正式被寫入修改後的民事訴訟法和行政訴訟法，除港澳台外，境內的檢察機關開始以新的訴訟方式來履行保護環境公益的職責。檢察機關如何提起公益訴訟？Q1.什麼情形下檢察機關可以提起公益訴訟？檢察君檢察機關在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，檢察機關依法向法院提起行政公益訴訟。Q2.檢察機關提起公益訴訟的對象有哪些？檢察君民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。檢察機關提起民事公益訴訟，被告沒有反訴權。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織。Q3.什麼是公益訴訟訴前程序？檢察君檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。法律規定的機關或者有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書後一個月內依法辦理，並將辦理情況及時書面回複檢察機關。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書後一個月內依法辦理，並將辦理情況及時書面回複檢察機關。Q4.檢察機關提起公益訴訟需要具備哪些前提和條件？檢察君檢察機關提起民事公益訴訟的前提條件：法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處於受侵害狀態；有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據。檢察機關提起行政公益訴訟的前提條件：行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處於受侵害狀態；有明確的被告、具體的訴訟請求、國家和社會公共利益受到侵害的初步證據。