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作者 曾剛 (國家金融與發展實驗室銀行研究中心主任、中新經緯特約專家)8月2日，財政部網站公布了《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(簡稱「89號文」)。財政部有關負責人表示，在法定專項債務限額內，鼓勵地方試點發展項目收益專項債券，有利於防範化解地方債務風險。2009年以來，地方政府債務增長過快、債務負擔過高就已成為各方高度關注的問題。從2010年起，中央開始著手對地方政府債務問題進行規範。2014年《中華人民共和國預演算法》規定，發行地方政府債券是地方政府舉借債務的唯一合法形式，除此以外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。新《預演算法》為地方政府發債融資掃清了法律上的障礙。同年10月，國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)，對地方政府發債融資做出了原則性規定。43號文將地方政府的債券融資分為兩類，一類是沒有收益的公益性事業，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；另一類是有一定收益的公益性事業，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。除放開地方政府的債券融資外，43號文還鼓勵地方政府利用PPP模式來為項目籌集資金。地方政府債務新趨勢2015年之後，地方債發行和PPP(政府與社會資本合作)進入了快速發展期，並成為地方政府籌集資金的重要渠道。地方債方面。2015年3月，地方政府債務置換工作正式開啟，並帶動地方債存量的快速擴大。2015年發行地方債置換債券3.2萬億元，2016年發行地方置換債4.87萬億元，兩年累計置換8萬餘億元。加上新發行的地方債1.81萬億，至2016年末，地方政府債餘額已達到10.63萬億，略低於國債餘額(12萬億)，佔地方政府債務餘額比例已達68%左右。按照今年3月份發布的《政府工作報告》，2017年一般地方政府債增量為8300億元，專項債增量8000億元，新增地方債總量將在1.63萬億左右。總體上看，地方債已經成為地方政府融資的主要渠道，隨著存量債務置換逐步完成，增量債務發行佔比將顯著上升。PPP方面。廣義的PPP是指由政府(Public)和社會資本(Private)通過多種方式合作(Partnership)提供公共服務或公共基礎設施(Public)，BOT、BT等簡單的投融資模式都包括在內。狹義的PPP則在此基礎上更強調社會資本參與項目的運營和管理。從統計數據看，PPP模式升溫於2014年四季度，2015年下半年開始明顯加速。截至2017年6月末，按照財政部相關要求審核納入項目庫的項目，累計投資額16.4萬億元，其中，已簽約落地項目投資額3.3萬億元。不可忽視隱性風險總體來看，2015年以來地方政府規範的舉債融資機制已有一定成效，政府債務規模加速增長的勢頭得到了控制。截至2016年末，地方政府負有直接償付責任的債務餘額15.32萬億，加上納入預算管理的中央國債餘額12.01萬億元，政府債務總額為27.33萬億元。按照國家統計局公布的GDP核算數74.41萬億元計算，2016年政府債務的負債率(債務餘額/GDP)為36.7%，低於歐盟60%的警戒線，也低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平。而且，隨著地方債進入常態發行，地方政府債務結構得到優化，總體融資成本顯著下降，政府部門總體債務風險依然在可控範圍。但也需要看到，部分地方政府追求GDP增長的政績觀猶在，融資衝動未能得到完全抑制。在投融資平台受限的背景下，部分地方變相擴大隱性債務規模，在資金供給端，與各類「影子銀行」對接。這些隱形負債，既沒有體現為地方政府的直接債務，也沒有被納入銀行的資產負債表，風險敞口極不透明。一方面可能造成地方政府過度融資，加大地方財政風險；另一方面則可能導致金融風險的累積，演化為危及金融穩定的「灰犀牛」。建議疏堵結合防範風險為清理不規範行為，控制隱性債務的過快增長，從2016年4季度起，中央對地方政府債務的管理開始再次收緊，陸續出台了一系列政策：2016年11月，國務院辦公廳發布《地方政府性債務風險應急處置預案》(88號文)；2016年12月，財政部發布《地方政府性債務風險分類處置指南》(152號文)；2017年5月，財政部、發改委、司法部以及「一行三會」聯合發布《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)，等等。在不斷重申地方政府責任範圍，並明確各類政府性債務處置原則的同時，針對地方政府隱性債務的新趨勢，還提出了禁止地方政府違規擔保，嚴禁地方利用PPP、產業基金等變相舉債；不得以任何方式向社會資本方承諾回購投資本金、承擔投資本金損失、承諾最低收益，以及不得對有限合夥基金等任何股權投資方式附加額外條款變相舉債等要求。7月初召開的第五次全國金融工作會議再次提到地方政府債務問題，「各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。」措辭非常嚴厲，在微觀機制上確立對個人的問責，將大大強化對地方政府過度負債行為的約束。當然，在強化約束、清理不規範行為的同時，也應該充分正視地方政府債務擴張中的一些合理因素，疏堵結合，促進合理融資方式的發展。具體而言，繼續加快地方債務發行，豐富地方債發行品種和投資主體，並完善相關的管理體系，都是「開正門」所需要的重點工作。為此，財政部在2017年6月、7月相繼出台了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(62號文)和《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》(97號文)，允許地方政府發行土地儲備債券和收費公路專項債券。7月21日，財政部在62號文和97號文的基礎上，頒布了《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(89號文)，對項目收益專項債券進行了更為系統和明確的規定，為項目收益債券品種的進一步擴大奠定了制度上的基礎。截至目前，已有北京、廈門、福建試點發行了土地儲備債券，規模合計140億元；收費公路專項債目前尚無發行。從發行利率來看，北京發行的五期土地儲備債券與普通專項債券利率相差不大，但廈門和福建發行的土地儲備債券利率均略高於同一發行人發行的同期限一般地方債。與普通專項債的還款資金來源對應政府性基金收入不同，項目收益專項債券嚴格對應項目發行，還款資金也由對應的項目進行支付，實行「封閉」運行管理。同時項目收益債在規模管理、項目要求、發行方式、信息披露等方面也較普通專項債規定更為細緻嚴格，增加了地方政府債券信息透明度，有利於規範地方政府的舉債融資機制。總的來說，發行項目收益專項債延續了中央通過「疏堵結合」來治理地方政府債務問題的一貫思路，有利於完善地方政府融資的「正門」。長遠看將有助於形成地方政府債、項目收益專項債券、平台債務和PPP融資的多元化融資體系，對優化地方政府融資結構，抑制隱性債務過快增長和債務風險的積累有著積極的作用。(中新經緯APP)【專家簡介】曾剛，研究員、博士生導師，國家金融與發展實驗室銀行研究中心主任，社會科學院金融研究所銀行研究室主任，社會科學院中小銀行研究基地主任，國際金融學會理事，耶魯大學訪問學者，南開大學等高校的兼職教授。關注中新經緯微信公眾號(微信搜索「中新經緯」或「jwview」)，看更多精彩財經資訊。(中新經緯版權所有，未經書面授權，任何單位及個人不得轉載、摘編或以其它方式使用。本文不代表中新經緯觀點。)本文為作者原創，未經授權不得轉載