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點擊文末「閱讀原文」，可便捷購買《文化縱橫》2017年6月號紙刊。 ✪ 董偉瑋 / 吉林大學行政學院博士研究所李 靖 / 吉林大學行政學院教授《文化縱橫》_21bcr［導讀］「街頭官僚」身份的三個要件分別是：與公民直接互動、實質自由裁量權和公共服務工作者。當代街頭官僚的定義，應該是在日常工作中與公民直接互動且具有實質自由裁量權的公共部門工作人員。因此，黨政機關、群團組織、事業單位和國有企業範圍內具有上述特徵的工作人員都是街頭官僚；基於實踐現狀和可預見的將來，政府購買公共服務的生產者和提供公共服務的非營利組織中具有上述特徵的工作人員也可以被視作街頭官僚。準確界定「街頭官僚」概念也為改善街頭官僚行動的當下實踐提供新思路。伴隨著2003年街頭官僚理論的引入，國內學者首次將「處於基層、同時也是最前線的政府工作人員」稱為街頭官僚。此後逐漸出現一些運用街頭官僚理論分析當代特定領域治理實踐的研究成果，它們普遍聚焦於街頭官僚理論在美國產生之初所關切的政策執行中的自由裁量權問題。但這種理論移植過程對街頭官僚的界定更多採用直覺的方法，因而最受關注的街頭官僚非城管莫屬，並進一步延伸到基層治理的社區和村委會之中。總體來看，這類在特定領域中運用街頭官僚理論的研究往往通過具體案例和西方街頭官僚理論之間相互比對和印證得出相應的對策建議，對策建議仍然以西方政治行政二分法預設下強化控制為圭臬，忽視在街頭官僚個體層面、政策層面、制度層面和文化層面中探索化的解答。這實質上是對街頭官僚所面臨的政治和組織生態的西化理解，因襲了西方語境下的政策執行研究思路，忽視了街頭官僚研究潛藏的理論創新空間，而其邏輯根源則在於忽視街頭官僚概念的適用性。街頭官僚概念的適用性問題體現出理論對時空差異的關切，在本質上要求我們結合的歷史和現實對街頭官僚概念的內涵和外延進行重新界定，其基本理論目的是確立兼具普遍性、針對性和系統性的街頭官僚概念判斷標準。在此基礎上釐清街頭官僚的內涵和外延。國內學者對街頭官僚的定義雖然多是直接取自利普斯基，但出於各自的研究目的，很多學者都對他們所要探討的當代街頭官僚做了特別的限定，總體而言有如下兩種常用的定義類型。第一種是對應式，即直接將行政執法類公務員等同於街頭官僚。第二種是枚舉式，即在接受西方街頭官僚定義的前提下，根據研究主題的不同，分別將城管、村幹部和鄉鎮幹部等具有特色的群體視為街頭官僚。這種方式在邏輯上並不是嚴格的定義，但卻拓展在應用街頭官僚概念的外延。上述界定方式的局限首先在於，儘管相關研究為我們理解當代公共行政提供可貴的經驗材料，但街頭官僚的概念忽而強調基層工作界面、忽而強調行政執法職能、忽而又強調互動方式，缺乏整合性的表達。其次，對街頭官僚存在形態的直覺表述湮滅街頭官僚的整體概念和統一評判標準，無法揭示研究對象所具有的本質屬性。再次，某些具備特色的治理主體因特定研究需要被人為排除在街頭官僚範疇之外（比如將街頭官僚嚴格限定在公務員範圍中），這種剪裁實踐的做法損害我們對社會生活中街頭官僚豐富外延的理解。因而上述概念界定在本質上是將西方街頭官僚概念簡單套用到實踐，進而不可避免地認為當代街頭官僚的問題仍舊集中體現為西方式的控制問題，針對這些問題則應該採取完善監督機制和責任追究、提高政策質量、培育執行文化等一系列措施。如此一來，實現對街頭官僚行動改善的對策建議表面上放之四海而皆準，卻降低理論的實踐針對性和邏輯解釋力。通過考察國內學者對街頭官僚概念的界定方式及其局限不難發現，儘管街頭官僚是理解日常公共行政真實世界無法迴避的關鍵研究對象，但由於互動情境的制約及其背後的地域、歷史和文化差異，對街頭官僚定義的探討遠未達成共識，也尚未出現一種令人滿意的關於街頭官僚的綜合性理論。儘管這種綜合性理論是否能夠出現甚至是否值得追求都可以進一步討論，不過可以確定的是，西方學者對街頭官僚概念的探討為之奠定堅實基礎。然而我們必須注意，在利普斯基（Michael Lipsky）正式界定街頭官僚概念之前，街面警察、社會福利工作者等日後被納入街頭官僚概念外延的公共服務人員已經零散地成為社會科學的研究對象，只不過當時尚未使用街頭官僚這一概念。所以，在美國的社會條件下作為研究對象的「街頭官僚」先於作為理論抽象的「街頭官僚」概念而存在。從這個意義上看也具有類似的情況，街頭官僚概念正式引入於2003年，但並不意味著街頭官僚彼時才在產生。因此在國別比較和歷史比較的基礎上，下文將立足於誕生在當代美國的街頭官僚概念，抽象出其構成要件和判斷標準，在懸置其國別背景的基礎上判斷當代街頭官僚概念的內涵和外延；進而懸置漫長治理實踐的時代背景，回溯歷史上具有與當代街頭官僚近似機構功能定位的地位群體，確定前現代時期街頭官僚的內涵和外延。最終，通過整合完成對街頭官僚概念的界定。街頭官僚研究興起於20世紀60年代的美國，利普斯基在1969年首次提出這一概念，用以指稱「直接與公民（citizens）互動、面對人民代表政府的人」。這時利普斯基列舉的街頭官僚的典型例證包括警察、教師和低級法院法官。而街頭官僚的特徵則包括：（1）在常規工作中與公民直接互動；（2）儘管在組織結構中工作但仍具有相當廣泛地獨立性，包括但不限於自由裁量權；（3）其處理事務對公民的潛在影響是相當廣泛的。到了1980年，利普斯基出版了專著Street-Level Bureaucracy：Dilemmas of theIndividual in Public Service，學界一般認為這是街頭官僚理論正式形成的標誌。在書中，利普斯基將「工作中與公民直接互動，並且在工作實施中擁有實質自由裁量權的公共服務工作者」稱為街頭官僚；典型的街頭官僚是教師、警察和其他執法人員、社會工作者、法官、公共律師及其他法庭官員、醫療工作者，以及其他為政府項目授予訪問許可權並在其中提供服務的公共僱員。實際上，「街頭官僚中的『街頭』並非對工作環境的直觀描述，而是對街頭官僚與公民直接打交道時的工作界面的高度抽象，這種抽象意在展現出互動參與者直接面對面行動的狀態和潛力，因而組織中除了街頭官僚以外的官僚可以統稱為管理官僚，街頭官僚的外延得到大大擴展。依據「角色叢」理論，街頭官僚是作為官僚組織成員這一社會地位的可能角色之一，當管理官僚因各種原因需要扮演街頭官僚角色之時，他們在這一情境下可以被視為街頭官僚；而超越特定情境之外，他們並不會因此喪失其在日常工作中作為管理官僚的地位。正如各級官員甚至政府首腦均在理論上有扮演街頭官僚角色的可能（比如局長接待日），但沒有人會認為政府部門首長是街頭官僚一樣。日常行政的實踐限定使得我們必須從官員工作的職、權、責來判斷其是否必須日常性地與當事人直接互動，這才能夠維護概念所蘊含的一般性關切。誠如利普斯基所言，他對街頭官僚的關注是美國民權運動歷史背景的產物，公眾對於一線工作人員的不滿與不公正對待，以及種族歧視等政治話語產生了直接聯繫，這激發他的理論敏感。而超越美國的語境我們會發現，儘管國情各有不同，但利普斯基的對街頭官僚的定義也被其他國家學者廣泛接受。客觀地講，未有街頭官僚之名而在實際上針對街頭官僚個體及其機構進行的研究在當時的美國並不鮮見，這些研究多關注一線的警察和社會福利機構工作人員。然而當時的類似研究均未能如利普斯基一般，運用一個抽象的概念恰當地概括特定組織成員的共性，因而街頭官僚不僅僅是賦予一些業已存在的群體和個人以新的標籤，它更代表一種分析視角，提供一種分析工具。即便隨著信息技術的發展，一些聲音認為在街頭官僚逐漸轉變為系統層面官僚甚至屏幕官僚的情況下，系統分析員和軟體設計師的正在替代街頭官僚原有的關鍵角色。但是，如果我們立足於街頭官僚概念的經典定義就會發現，直接互動與自由裁量權在本質上並未消失，而是在不同的政策域和執行界面上進行重新分配，因此街頭官僚概念仍然是我們理解和分析日常行政活動的鎖鑰。儘管街頭官僚是一個舶來概念，但將其視為「理想類型」用來分析的特定行政現象卻未嘗不可。不過理想類型的運用過程是一個時空轉換的揚棄過程，因此我們在重視利普斯基對街頭官僚定義所隱含的美國背景的同時，必須超越它的國別和時代限制，真正做到「為我所用」。特別是利普斯基在1969年給出的定義所具備的形式化特徵使得街頭官僚成為直接與民眾互動的官僚組織基層成員的稱謂，因而完全可以暫時懸置這一概念的國別和時代背景以分析歷史和現實中具有這種互動特點的人。利普斯基最初的理論敏感來源於對基層官員形式化而非實質性的歸納，但他在日後對街頭官僚概念的發展和完善卻為識別街頭官僚提供了較為全面的標準。根據利普斯基1980年提出的街頭官僚定義，我們可以得出街頭官僚身份的三個要件：與公民直接互動、實質自由裁量權和公共服務工作者。可以說，這些要件在現代公共行政的實踐中都以特定的形式存在，而正是由於這些要件的形式化程度較高，才使得它們有可能超越國別和時代加以應用，成為確立街頭官僚判斷標準的基礎。正如我們在文章開篇對相關研究成果的述評所反映的那樣，國內學者也在某種程度上接受判斷街頭官僚的標準。不過既有的研究成果在運用這一標準時體現出一定的局限性，因而在重新界定街頭官僚概念之前，我們首先要澄清對當代街頭官僚的內涵和外延做出的片面性判斷。1.街頭官僚不等於行政執法類公務員將街頭官僚視同於「行政執法類」公務員的觀點雖然並非錯誤，但仍顯得比較草率。這一觀點之所以有普遍的受眾源於對應然性制度規定落實程度的實然化想象。雖然的公務員分類制度已經在2006年頒行的《中華人民共和國公務員法》中明文體現出來，並一直有針對特定類別公務員管理出台管理辦法的展望，不過在2006年以來的相當長的一段時間主要通過《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》統一管理。因而，綜合管理類、行政執法類和專業技術類公務員的分類除了嚴格體現在公務員考錄的職位公告中，在具體的行政活動中則未能避免角色和功能的交叉現象。將一種在實踐中尚有欠缺的編製標準作為界定街頭官僚的依據，顯然過於簡單化和理想化。而在深圳等地一系列的試點工作基礎上，中辦國辦於2016年7月14日印發《行政執法類公務員管理規定（試行）》，其中行政執法類公務員「是指依照法律、法規對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費、行政檢查等執法職責的公務員，其職責具有執行性、強制性」。這一規定的出台在制度設計的層面上確定了行政執法類公務員都是街頭官僚，但在邏輯上卻不能判定街頭官僚都是行政執法類公務員；加之該試行規定也賦予機關對自身職位設置的自主權，因而又留有街頭官僚並非全然是行政執法類公務員的制度空間。此外，由於制度的貫徹效果仍然需要一段時間加以觀察，因而作為學術概念的街頭官僚和作為制度概念的行政執法類公務員之間的關係仍然無法簡單地等同。2.街頭官僚不只局限於公務員之中儘管公務員的法定概念外延較大，但仍然不足以涵蓋公共行政活動的全部主體。因而，根據街頭官僚概念的要件，街頭官僚在不可能單純指稱具有公務員身份的行政組織成員。參照公務員法管理的群團組織和事業單位的工作人員、其他承擔行政職能的事業單位的工作人員，甚至在「企業辦社會」情況下的國有企業工作人員，如果因行使超出組織內部管理範疇的對外公共職能而與民眾直接互動，也應該被視為街頭官僚。具體而言，在實踐中，一些地方政府的二級局在編製上是事業單位（如一些縣級城管局和公路局等），其工作人員中符合街頭官僚定義的不在少數；同時，一些政府部門內的工作人員除了具有公務員身份的人之外，也有很大一部分人擁有的是事業編製，這些人雖然在執法許可權上與公務員有本質區別，但從管理的過程來看，他們與公民直接互動以及在工作中自由裁量權的存在都是毋庸置疑的。在政府購買公共服務和服務外包漸成常態的今天，以及類似於公私夥伴關係的治理方式的不斷推廣，相關市場主體和社會組織與政府合作甚至替代政府生產公共服務已不鮮見，但在服務的分配和執行過程中的「一線人員」所具有的自由裁量權雖然並非完全合理，卻是公眾可以切身體會到的。而計劃經濟所遺留的「企業辦社會」的社會治理遺產，使一些企業無疑具有類似政府的公共職能，在完成實質性的行政管理工作的同時，也負擔著單位範圍內的公共服務，因而其中與公民直接互動並具有實質自由裁量權的公共服務工作者當然也是街頭官僚。除了在上述機構中除了編製意義上的所謂「編製內」或曰正式工作人員，公共部門特別是政府部門中的「臨時工」，以及通過聘任制或公益性崗位等多種渠道進入街頭官僚機構的其他人員近年來也頗受關注。在嚴格意義上，他們當然不具有執法權，不過街頭行政往往不單單是行政執法過程；即便在執法過程中，所謂「臨時工」在對具有執法資格的公務員的工作展開協助時，其自主行動的空間不可能完全被剝奪。在最極端的情況下，決策由這些人做出，自由裁量權由他們行使，唯一的差別在於法定文書上簽字的是編製內工作人員。其實我們也可以逆向思考：這些人受到廣泛關注的原因就在於他們對於具體行政過程和當事人權益有著實質影響，在實際上扮演著街頭官僚角色。（二）街頭官僚判斷標準的改良和應用從組織層級上來說，我們可以首先斷定的街頭官僚集中於組織的基層職位。具體而言，無論是街頭官僚還是一線服務人員的稱謂，都展現出一種在互動空間中把握研究對象的分析視角，「在『門口』『一線』『窗口』和『街面』等辭彙之中，包含了解讀街頭官僚概念的秘密」。18基於韓志明對官僚工作界面的街頭、窗口以及社區的空間劃分做出了有益嘗試，有的研究成果列舉了當代街頭官僚的五種典型類型：警察、城管、收稅員、窗口官僚和社區官僚。19類似的枚舉法突破了簡單的編製標準，提醒我們在家族相似（family resemblance）意義上通過對特定範疇的聯想理解街頭官僚概念。但是，根據街頭官僚概念要件，泛泛地將警察劃為街頭官僚顯然欠妥，因為警察中畢竟有不與公民直接互動的警種，他們當然無法被視為街頭官僚。正如國外在討論街頭官僚的典型群體所說的「街面警察」一樣，必須有所限定。20因而，在界定街頭官僚的外延時，應秉持具體問題具體分析的態度，整體考慮工作界面、互動形式、互動內容和自主性程度等多項標準。工作界面標準構成了對街頭官僚三個要件的必要補充，即先判斷特定組織成員的工作界面是否處於基層，再根據三個要件依次判斷他們是否與民眾直接互動、互動的內容是否關乎公共事務、在互動中行動自主性的程度。可以說工作界面標準是先導，互動形式標準是前提，互動內容標準是關鍵，自主性程度標準是核心。綜上，當代街頭官僚的定義應該是在日常工作中與公民直接互動且具有實質自由裁量權的公共部門工作人員。因此，黨政機關、群團組織、事業單位和國有企業範圍內具有上述特徵的工作人員都是街頭官僚；基於實踐現狀和可預見的將來，政府購買公共服務的生產者和提供公共服務的非營利組織中具有上述特徵的工作人員也可以被視作街頭官僚。當然，這個定義只是對一般情況的概括，有以下兩點要做特殊說明。首先，對於管理官僚直接參与街頭行政的個例，應具體問題具體分析：如果管理官僚在具體互動過程中扮演街頭官僚角色的，其地位（即角色叢）雖不能划入街頭官僚，則在某次互動中將之視為街頭官僚。其次，法官在利普斯基的論述中被視為街頭官僚的代表，從工作界面、互動方式和職能上來看，他們確實屬於街頭官僚。況且在，法官是被納入公務員序列中的。儘管法官是一種特殊的公務員，但在政治話語上仍然屬於政法委領導下的「幹警」。所以，即便在的語境下公眾很少會將法官同街頭官僚聯繫起來，在寬泛的意義上，那些直接參与審判工作的法官也可以被划入街頭官僚，因此街頭官僚絕不單單局限在行政機關之中。有了對當代街頭官僚的直觀把握，就容易理解街頭官僚概念為什麼能夠超越國界影響到全球的公共行政和公共政策研究。如果街頭官僚概念和理論能夠跨越國界用來分析當代的行政活動，那麼可以進一步猜想它是否能夠用來分析古代行政活動中與民眾直接互動的官僚組織成員，但前提是考察街頭官僚構成要件是否能夠超越時代背景加以適用。在古代當然存在著基層工作界面，這是行政力量走出官府的高牆直接統治和管理民眾的前提，它可以是街頭、可以是田間、祠堂和學校等等場所。因此我們接下來將著重考察街頭官僚的三個構成要件在古代的適用情況。首先，直接互動這一形式標準可以超越時空，但問題就在於街頭官僚的互動對象在前現代時期無法稱為公民，這其實構成了前現代和現代治理條件下街頭官僚行動差異的重要來源，即身份的差別。當互動對象不是公民時，官僚組織成員的互動策略和互動方式當然與今日有所差異，這種差異正是需要比較探討的。不過，互動本身仍然存在，治理活動的互動對象在任何時代都主要指向作為絕大多數社會成員的普通民眾。其次，實質的自由裁量權在街頭官僚的定義中並不是在行政法的意義上使用的「在可作為、也可不作為之間選擇的權力」。從利普斯基著作的原意出發，實質的自由裁量權強調的是基層官僚的政策制定者角色，在這個意義上，自由裁量權和組織權威下的相對自主權是互為表裡的。這在利普斯基最早提出街頭官僚概念的1969年的論文中也有跡可循，他強調街頭官僚在組織中具有的自主性包括但不限於自由裁量權，同時強調了自主行動對互動對象的潛在影響。因而，作為政策制定者的街頭官僚所具有的自由裁量權是可以跨越時空而存在的。當然，較之前現代時期，在治理現代化語境下，無論來自行政體制外部限制還是行政體制內部的限制都集中到官僚自由裁量權上，但這種價值判斷卻並不影響古代街頭官僚具有實質的自由裁量權。最後，公共服務工作者表面上是對互動者身份的確認，即對街頭官僚在互動時社會機構賦予身份的界定，但實際上它是對身份擁有者實踐活動屬性的主體化反映。從理論上說，真正的公共服務應該出現在共產主義條件下，或者從生產活動型態標準來看，出現在所謂的后工業社會中。因為在工業社會中，儘管公共服務被用來指稱政府機構及其工作，但它更是一種謀求政治合法性的說辭。因而，公共服務明顯是一個歷史性概念，公共服務工作者的身份自然也只能存在於現代社會及將來的歷史時段之中。因此這一要件的關鍵就在判斷於互動關涉的事務是否具有公共事務的屬性。古代的官僚組織成員雖然談不上是真正公共服務工作者，但他們從事的行政活動卻使得他們在最低限度上以「公家」或「官家」的名義了超越「私家」的個人屬性身份界定，加之階級性和公共性在行政實踐中具有伴生關係，因而官僚組織成員的工作內容具有一定的公共事務屬性，街頭官僚組織成員在客觀上具有最低限度的公共服務工作者的身份屬性。綜上，懸置古代社會成員的工作界面差異、身份差異、行政事務的公共性程度、官僚組織成員行動自主性的具體範圍，只要是在行政活動中與民眾直接互動、且具有自主性的官僚組織成員就構成現代街頭官僚在前現代意義上的比較對象，即可以被稱為古代的街頭官僚。儘管在一般的學術語境中，官僚制是分析現代工業社會主流組織形式的理想類型，但不可否認這個理想類型在嚴格意義上應該被完整稱作「現代官僚制」，古代官僚制在形式上與之極為類似。在上述定義基礎上，可以探討在不同歷史時期，古代街頭官僚的角色由哪些人扮演，其功能由哪些人執行。由於古代官制的演變是隨著不同的歷史時期逐漸變化的，王朝的治理體系雖然蘊含官僚組織的特徵，但其中居於官僚體系底層的成員在各個時代具有不同的稱謂和身份。正如同今時所謂之傳統往往是宋以後的傳統一樣，將漫長的古代治理活動同質化的做法必然失於簡單。儘管一切歷史都是當代史的論斷並不一定令人信服，但上古悠遠不可考的事實卻提醒我們注意時代的選取會直接影響到界定古代街頭官僚的可行性，因而在切近當代的意義上追溯近世的歷史便顯得更為明智。所以，作為古代歷史完結階段的明清兩朝就成了從斷面透視古代街頭官僚的上佳時代選擇。按照上述標準，古代的街頭官僚既包括衙門中的胥吏，也包括「在行政體系之下的幫助皇帝獲得對帝國的控制」的代理人，即作為保甲負責人的所謂保長和甲長。他們的所作所為儘管備受士人、普通民眾以及後世史家的詬病，但卻在社會結構功能整合上發揮著不可替代的作用。古代街頭官僚對當時社會秩序存續發揮作用：胥吏在客觀上滿足行政活動對專業行政人員的要求，彌補隋唐以來科舉制對行政專業知識和技能的忽視導向所造成的官員知識和技能的結構性欠缺；而胥吏和保甲長的存在共同克服歷朝歷代官員異地為官、任期短暫所帶來的地方行政活動的政策預期性低和延續性低的問題，並且強化朝廷對基層的控制能力和資源的汲取能力。在懸置國別和時代規定性的前提下，我們可以在寬泛的意義上將不同國家中在不同歷史時期與民眾直接互動、在行政行動中具有自主性的官僚組織成員統稱為街頭官僚。這一寬泛定義在一般性意義上兼容諸種特殊性定義所反映的實踐複雜性，留給我們基於具體國情和發展階段差異考察街頭官僚行動的空間。（一）理論展望：拓展街頭官僚理論的歷史視野儘管我們在與美國共時性的國別差異和自身歷時性差異的基礎上界定街頭官僚概念，但不能否認當代街頭官僚與其投射在古代的類比對象具有統一的歷史意義。對當代街頭官僚來說，限制自由裁量權並保證政策執行的目的性和規範性程度的控制進路無非也是實現一種改善街頭官僚行動的期許，而在街頭官僚個體層面、政策層面、制度層面和文化層面提出的建議雖然是這種期許的具體化方案，卻僅僅是「頭痛醫頭」的局部方案的簡單聚合而已。當代街頭官僚概念的重新界定，使得街頭官僚的外延大大拓展，而這種拓展使得原本偏重公務員隊伍甚至行政執法類公務員隊伍的小樣本研究在理論邏輯的一般化方面貢獻不足。這並非否定個案研究的價值，而是在統一判斷標準的前提下倡導達成街頭官僚綜合性理論的理論自覺。因此，改善當代街頭官僚行動的期許仍然構成一種合理預設，不過相應的改善對策應該面向更為廣泛的社會背景才能涵蓋廣大的街頭官僚外延。同時，囿於既有的政策執行研究框架，政策延續性、制度慣性和文化傳統等歷時性的問題對街頭官僚行動的影響並未真正受到重視。實際上，問題的解決也不能僅僅依靠局限在較短歷史時期內的組織管理手段，改善的趨勢必然是基於歷史比較方能得出的進步性結論。「帝制時代的機構，可能以新的名目重新出現。例如古代互相監督的保甲制度，今天就會變成街道辦事處，或者20世紀以前的下級士紳後來變成了民國時代的土豪劣紳，以及成為他們之後而出現的黨員幹部和今天的農村黨委書記。」即便不將這一論斷解讀為一脈相承的復刻式延續，仍然可以確定，結構與功能意義上的街頭官僚一直存在於治理實踐之中，且在各個歷史時期的秩序實現過程中發揮著特定的作用。如果不能在歷史視閾下理解這種功能的繼承和流變並且發現進步的趨勢，改善當代街頭官僚行動的願望只能流於形式和空想，最終繼續保持街頭官僚概念和理論的水土不服。基於古代漫長歷史的複雜性，我們在探討古代街頭官僚時使用了「官僚組織成員」這一形式化表述，這是因為在古代的官僚組織中除了官員以外，吏在民眾與官府的互動中扮演了最為常見的角色。本文當然無意於在歷史學的意義上考證官吏之間的關係和胥吏制度的演變源流，不過一個最基本的事實是：即便發生了推翻帝制、建立民國這種國體和政體層面的革命性變化，民國初期北京政府的各部門（無論中央還是地方）在早期仍然延續了清代的胥吏制度，南京國民政府成立后也是對原有制度有所損益，漸進性地取代陳舊的制度安排。中華人民共和國的成立雖然具有徹底的革命意義，但亦對過去的治理體系採取揚棄態度，且在具體的治理活動中仍然留任舊政府的部分成員以維護行政活動之延續和穩定。因此，在社會結構和制度的革命性變化面前，秩序在日常生活中依然以一種未曾斷裂的方式被行動者體認，行動者的行動對秩序的適應是一個權宜性的過程而不是決定論式的客觀符合模型的產物。在這個調試過程中，街頭官僚行動的穩定性成就治理活動的有序銜接，一定程度上抵消治理體系上層的劇烈變革對社會帶來的負面衝擊。因而，以行動和秩序的歷時性考察作為發展街頭官僚綜合性理論的嘗試，實際上是深化理解當代街頭官僚行動的歷史視野、同時在歷史比較的意義上分析問題並改善街頭官僚行動的必然邏輯結果。對街頭官僚行動的考察直接反映出當代行政活動在日常生活中的存在方式和改善空間；而更具現實意義的是，在見微知著的基礎上，微觀層面的具體行動與更為宏觀的制度、結構乃至整個治理體系之間的相互作用為我們留下了思考空間。畢竟，「要了解一個政府官僚機構，就必須理解它的第一線職員如何學會工作」；30而當代高度一體化的政治與行政關係，在街頭層面客觀上將特定街頭官僚塑造為黨和政府的象徵，街頭官僚映射著治理體系的整體影像，在特定情境中構成了評價治理效能的經驗基礎。一線的街頭官僚的行動除了在組織層面產生影響之外，對更為宏觀的政府結構乃至治理體系上亦有反饋；而治理體系的維繫、變遷乃至完善，最終也要反映在街頭官僚的行動之中。這種相互作用過程使得考察當代街頭官僚行動與治理現代化的要求之間的距離必須具備歷時性的視野，尤其對相較於政治統治力量更迭更具有延續性的行政活動來說，直面這些制度的、文化的以及觀念的歷史遺產構成了理解街頭官僚行動的重要參考系。（二）實踐展望：改善街頭官僚行動的當下對策準確界定街頭官僚概念也為改善街頭官僚行動的當下實踐提供新思路。從國別和時代兩個方面出發，分別著眼於體制機制的整體設計和街頭官僚的個體差異，我們初步提出四個視角的對策建議。首先，基於作為超大規模社會的事實，改善街頭官僚行動的制度設計應該系統考量地區差異、部門差異和行業差異的影響，在全局性的制度設計中預留相應的彈性空間。同時，要順應當代逐步邁入后工業化和信息化時代的總體趨勢，對技術不斷升級的街頭官僚機構進行組織流程和工作程序的再造。其次，基於龐大的街頭官僚規模，改善街頭官僚行動要針對個體採取分類激勵的思路。從編製內與編製外、編製內的行政編與事業編之間的差異出發，分別圍繞權力進階、職業前景和物質收益等不同個體期望採取差異化的激勵手段，提高街頭官僚行動與法定職權的符合程度。第三，在繼承傳統治理智慧的基礎上，改善當代街頭官僚行動的制度設計要充分發揚歷史經驗、汲取歷史教訓。最為關鍵的是批判性地借鑒歷史上的權力制約機制，特別是有針對性地發掘歷史上規範底層官吏尤其是明清胥吏的相應機制。要分析它們有效和失效的原理，在比較中理解歷史遺留問題的深層機理，借鑒古人一些行之有效的做法，同時防止重蹈他們失敗的覆轍。第四，在批判傳統治理糟粕的基礎上，正視漫長專制社會所造成的觀念遺毒，以完善的制度保障為前提，通過教育、文化培育和輿論引導等途徑進一步肅清以官本位和等級製為代表的不平等意識，為樹立和增強街頭官僚的公共服務動機創造條件。除此之外我們還應該注意到，儘管行政活動在堅持科學行政、民主行政和依法行政的意義上也符合西方國家所走過的行政活動職業化道路，但區別於政治行政二分法預設下的西方公共行政制度，的公共行政活動必須堅持黨的領導，公共行政人員必須具備堅定的政治信念和鮮明的政治態度，企業和非營利組織中的相關工作人員亦不能違背某些政治性原則。因此，街頭官僚的行動改善必須協調推進政治性和專業性，這構成了與西方的重要差別，也是改善街頭官僚行動無法忽視的實際方面。綜上所述，重新界定街頭官僚概念的內涵和外延為我們觀察和理解日常生活中的公共行政活動提供更多的經驗材料來源，增添更深邃的歷史視野，助益我們更精準地把握街頭官僚行動所面對問題的實質，明晰解決問題的時代走勢。而當代街頭官僚因襲他們在前現代時期的比較對象所承繼的歷史遺產在何種程度上與治理現代化的語境相衝突，又如何超越性地塑造其現代公共服務者形象，不止在經驗基礎上為我們理解街頭官僚行動提供了分析切入點，還對改善街頭官僚行動的構想及其實現提出了歷史和時代的雙重訴求。文化縱橫轉載須知後台回復「轉載」獲取授權進入微店點擊「閱讀原文-進店」進入投稿郵箱wenhuazongheng@gmail.com