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文 | 韓俊（中央農村工作領導小組辦公室主任、中央財經工作領導小組辦公室副主任）來源：《農業網路信息》第5期，授權發布2017年中央一號文件明確提出，要以推進農業供給側結構性改革為主線，加快培育農業農村發展新動能。為什麼把推進農業供給側結構性改革提到這樣的高度？因為經過多年不懈努力，農業農村發展不斷邁上新台階，已進入新的歷史階段，農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，矛盾的主要方面在供給側。這些矛盾突出表現在農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大、農民收入持續增長乏力等方面；同時，增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解。面臨新形勢新挑戰，我們必須與時俱進改革和完善農業政策。推進農業供給側結構性改革的總體要求是：在確保國家糧食安全的基礎上，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加註重滿足質的需求轉變。推進農業供給側結構性改革，在思路和方向上需要特別重視以下4點： 一、推進農業供給側結構性改革，保障國家糧食安全為基本底線經過多年不懈努力，糧食連年高位增產，糧食生產能力不斷登上新台階，國家糧食安全得到了有效保障。2016年，糧食產量61 624 萬噸，進口11468 萬噸，其中大豆進口達到8 391 萬噸，佔比73%，而三大主糧進口1 014 萬噸，僅佔8.8%。另外，近年來糧食進口規模持續擴大，其背景是從2013年7月開始，國內外玉米價格出現「倒掛」，此輪價格「倒掛」一直持續到2016年12月。由於國內外玉米價差大，且玉米進口存在關稅配額限制，玉米下游加工及飼料企業紛紛進行調整，轉而使用沒有配額限制的玉米替代品，如高粱、大麥、木薯、玉米酒糟等。2013-2016年，進口到的玉米及其替代品多達2277 億斤，這相當於每年擠佔了國內569.3 億斤的玉米市場。從而偏貴的國內玉米大量進到國家政策性收儲糧庫，出現了「國糧入庫、洋糧入市」的不正常現象。從2016年開始，在東北四省（區）推進了玉米收儲制度改革，實行「市場定價+生產者補貼」的新機制。這一改革激活了玉米市場，到2017年年初進口玉米價格優勢基本消失，國內外價格逐步並軌，玉米及其替代品進口顯著下降。未來20 年，仍將處在食物消費結構持續轉變的過程中，除了口糧消費會繼續下降外，其他農產品的食用消費都有較大增長空間。糧食需求增長的大部分將來自對畜產品消費的增長。人口高峰將出現在2030年左右，預計達到14.5億人，2015年為13.75 億人，還將增長7 500 萬人。城鎮化高峰預計出現在2030年，達到70%左右，2015年為56%，還將上升14 個百分點。飲食內結構基本定型需要到人均GDP2 萬美元，2015年人均GDP才剛超過8 000 美元，增長潛力巨大。作為13 多億人口大國，必須確保人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上，而且我們的飯碗應該主要裝糧。糧食一時多一點、少一點是技術性問題，但糧食安全是戰略性問題。推進農業供給側結構性改革，需要調減玉米等供過於求的糧食品種，但絕不能降低糧食生產能力。必須毫不動搖地抓糧食生產，把產能建設作為根本，穩定水稻、小麥生產，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。一方面，要做到「藏糧於地」，在快速工業化、城鎮化過程中，必須建立具有法律強制力的農田保護措施，像保護大熊貓一樣保護耕地，防止良田大量流失；另一方面，要做到「藏糧於技」，必須加強農業科技研發，強化農業科技推廣，加快提升現代種業、主要農作物生產全程機械化和農業智能化水平。 二、推進農業供給側結構性改革，增加綠色優質農產品供給，增強農業可持續發展能力長期以來，受農產品供給總量不足的困擾，提高農業產量成為農業政策的重心所在。但隨著城鄉居民消費結構加快升級，人們不僅要求吃得飽，而且要求吃得好、吃得營養健康。從農業供給體系的現狀來看，市場需求旺盛、適銷對路的高品質農產品，國內生產供給不足，或者供應成本過高，許多國內需求形成進口需要，中高端農產品進口顯著增加；而一些低端、普通的大路貨品種，雖然國內生產供應充足，但售價較低，甚至積壓滯銷。順應國內食品消費結構升級趨勢，迫切需要把增加綠色優質農產品和農業生態服務供給放在更加突出的位置，壓減低端供給，增加中高端供給，使農產品供給品種和質量更加契合消費者需要，使農業供需關係在更高水平上實現新的平衡。過去，為解決農產品總量不足的矛盾，我們拼資源、拼環境，化肥、農藥等大量使用，邊際產能過度開發，水、土壤等都出現了不同程度的污染，農業資源環境的弦綳得越來越緊，農產品質量安全狀況令人擔憂。在資源環境約束不斷加大的背景下，迫切需要推行農業綠色生產方式。作為實施農業可持續發展戰略的重要抓手，下一步，將推進化肥農藥零增長行動，鼓勵各地加大農作物秸稈綜合利用支持力度，推行高效生態循環種養模式，開展地膜清潔生產試點示範，加快畜禽糞便集中處理，大規模實施農業節水工程。總之，要把該退的堅決退下來，把超載的果斷減下來，把該治理的切實治理到位，加快形成產品質量安全、產地環境良好、資源利用高效、生態系統穩定的農業發展新格局。 三、推進農業供給側結構性改革，堅持推進體制機制創新，激活農業農村內生髮展動力推進體制機制創新，關鍵是處理好政府與市場的關係，讓市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發揮政府作用。按照中央的統一部署，當前要重點抓好糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度、農業補貼制度等重要改革。玉米「市場定價、價補分離」改革已經取得了顯著成效。通過健全生產者補貼制度，優勢區農民種糧基本收益得到保障；按照市場價格，多元市場主體入市收購的格局已經形成。玉米收儲制度改革的順利推進表明，市場力量是巨大的，必須順應市場規律辦事，一味推后改革，資源配置扭曲只會愈發嚴重，各類矛盾和風險積累越深。要按照「分品種施策、漸進式推進」的思路，完善稻穀、小麥最低收購價政策，形成合理比價關係，盡量減少對市場供求關係的過度干預。要改革完善農業補貼制度，逐步擴大「綠箱」支持政策實施規模和範圍，特別是要把農業保險作為支持農業的重要手段，擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平。 四、推進農業供給側結構性改革，統籌利用好國際國內兩個市場兩種資源入世以來，農產品貿易規模持續擴大，農產品貿易格局發生了明顯變化。2001-2016年，農產品貿易總額由279 億美元增加到1 833 億美元，農產品進口總額年均增長16.1%，農產品貿易由順差轉為逆差並持續擴大，近3年貿易逆差有所收窄，2016年逆差規模為380 億美元。目前，已成為世界最大的農產品進口國，大豆、棕櫚油、食糖和棉花等產品的全球最大買家。在農業深度融入國際市場的背景下，無論是農產品總量平衡，還是農業結構調整，都不能不考慮國際市場因素。農業是小規模生計型農業，一家一戶土地經營規模小、抗風險能力弱，這決定了農業基礎競爭力與主要出口國之間存在很大差距，容易受到國外低價農產品進口的衝擊。要統籌利用好國際國內兩個市場兩種資源，創造良好的農產品國際貿易環境，統籌處理與貿易夥伴國關係，兼顧保護國內農業產業安全和農民利益。今後，將繼續增加國內供求存在缺口農產品的進口，擴大優勢農產品出口，鼓勵農業企業走出去，支持農業企業開展跨國經營，建立境外生產基地和加工倉儲物流設施，培育具有國際競爭力的農業跨國企業，還將積极參与國際貿易規則和國際標準的制修訂，為保障全球糧食安全做出貢獻。 本文是作者2017年4月20日在「2017農業展望大會」上所作的主旨演講，本刊編輯部根據錄音整理，發表前經作者審定。