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作者：李小雲 農業大學人文與發展學院原院長 制度性資源供給不足，不僅影響了社會資源參與扶貧的力度，也影響了由於在「最後一公里」之內缺乏有效的專業組織和人力資源導致的扶貧資源使用效果。 政府在制定公共預算時應該考慮公益組織的發展需求，特別是在民生領域的公共投入需考慮給公益部門留一定參與空間。 公益組織在精準扶貧中集體性缺位，一定程度地反映了其系統性參與這一重要社會行動的能力不足。 本屆政府在2013年制定了到2020年消除貧困的目標，這是自政府推動扶貧工作幾十年來決心最大、資金資源投入也是最大的扶貧行動，其力度前所未有。 在筆者看來，精準扶貧的關鍵不僅要明確誰是貧困人口，更主要的在於投入的扶貧資源在「最後一公里」之內如何能轉變成貧困人口可持續的脫貧資源。因此，在解決扶貧「最後一公里」問題時，需要專業性組織和人力資源與貧困人口一起創新。 公益組織一直都把扶貧救助作為其主要工作內容，也在這一公里之內積累了豐富經驗。但是，儘管中央政府反覆號召鼓勵公益組織參與精準扶貧，與汶川大地震及其他災害出現時公益組織集體性介入不同，在當前大規模的精準扶貧實踐中卻很難見到體量已經非常龐大的公益組織集體性和系統性地參與。 這是為什麼? 公益組織在扶貧這一民生領域中的集體性缺位，一方面會加大政府組織資源供給的壓力，即使政府部門在行政指令下可以投入大量的人力資源，但是精準扶貧「最後一公里」工作仍是一個專業性很強的社會工作，需要有長期的發展工作經驗。政府各職能部門都有自己的業務工作，所派出的人員並非都能勝任這個任務。同時，各級地方政府經歷機構改革之後，其本身人力資源已經非常緊張，也無法滿足扶貧一線對組織和人力資源的需求。 另一方面，公益組織在精準扶貧中集體性缺位，也使得公益組織失去了系統性和集體性鍛煉自己如何解決貧困問題的機會，特別是失去了在這個場景中構建政府—公益組織關係的機會。應該說，公益組織在精準扶貧中大規模的缺位，無論對於政府，對於公益組織還是貧困人口都是很大的損失。那麼，究竟為什麼會出現這一缺位呢? 制度性資源供給不足 其實，對於公益組織參與扶貧，政府一直是鼓勵和支持的。 筆者發現，在近十餘年扶貧開發相關政策文件中都有明確條文，而且政府在其機構設置中均有協調社會扶貧的專門功能。除了扶貧部門直接相關的扶貧工作以外，政府將社會參與扶貧的各個方面都列為社會扶貧範疇。 但是，與企業和實際上來自於政府的各種事業單位以及一部分資助型基金會不同的是，大多數公益組織本身沒有財政資源，他們的活動依靠籌款。也就是說，如果沒有來自政府和資助性的資源供給，大部分行動型的公益組織就無法參與到當前的精準扶貧中來。 雖然政府一直在推動政府購買社會服務工作，但是，筆者至今未看到將扶貧項目作為購買服務的實踐。一方面，政府大力支持公益組織自籌資源參與精準扶貧，這就如同政府大力支持企業參與扶貧一樣，但其制度設計的前提是企業和公益組織投入自身資源，問題是具有這種能力的公益組織不多;另一方面，大量公益組織由於缺乏相應資源供給，也就不能貢獻他們的經驗、人力與技術。雖然政府對於各種到達貧困地區的資源進行了有力整合，但是資源管理仍趨碎片化，仍需要按照財政和信貸資金管理的渠道及路徑由政府實施。 比如，到達貧困村的建設項目需要按照招標採購程序展開，公益組織無法進入這個軌道。2005年國務院扶貧辦和亞洲開發銀行實施了非政府組織參與扶貧的試點。在該試點中，政府嘗試將資金通過招標形式由非政府組織實施，並劃撥一部分人員費用。據稱試點3年取得了很好的效果。 但是，這樣的政策實驗並未能推廣應用，其主要原因在於財政扶貧資金在管理上無法向公益組織開放，其他部門管理的資金也沒辦法由公益組織來執行。 在筆者看來，到達貧困村裡的小型基礎設施項目完全可以由公益組織組織農戶一起實施，但現行項目管理要求只有具備相關資質的公司才可參與招標，中標後方可實施。於是，扶貧項目變成了外來人員在貧困村建設、村民旁觀的項目，而且外來的公司和工人只做貧困村建設項目，他們並不關心扶貧的工作。 筆者認為，公益組織完全可以在聘請技術人員確保質量的同時，動員農民參加項目，這一方面可以增加農民收入，另一方面也可大大降低成本。重要的是，公益組織通過這種形式進入到扶貧「最後一公里」，和農民一起開展扶貧工作。 除了制度性資源供給不足之外，政府對於扶貧工作的技術難度也存在認識不足。 政府認為只要有幫扶單位，有駐村幹部，「最後一公里」之內的工作就可以解決。實際上，進入貧困村所面對的是一個複雜的社會系統，需要具有社會工作等專業經驗和知識的專門機構才能從事這樣的工作。大多數公益組織本身就是以社會工作為主的機構，從業人員大多都是經過培訓的專業社工，是從事扶貧工作理想的組織和人力資源庫。但是，在現行扶貧管理體制之下，這樣的資源卻被忽視。不少政府工作人員既不能滿足在貧困村展開工作的需要，也加劇了政府部門人員緊張局面，甚至導致了在人員派出方面的形式主義。即便政府加大對幫扶和派出工作監督，仍無法從根本上解決這個問題。 實際上，制度性資源供給不足不僅影響了社會資源參與扶貧的力度，也影響了由於在「最後一公里」之內缺乏有效的專業組織和人力資源導致的扶貧資源使用的效果。行政性的運動式組織和人力資源配置可以解決資源的傳遞，但無法確保資源的使用效率。 同時，這種制度性資源供給不足，還會由於大量的公益組織本身不能實現集體性和系統性的參與，進而導致這些公益資源無法系統性融入政府的民生行動中，更不利於這些公益組織培養從事基層工作的能力。 精準扶貧是國家踐行現代治理最好的場域之一，也是培育政府和公益組織良性關係的理想領域之一。只要政府能夠認識到公益組織的潛力並在制度供給上予以改革，公益組織完全可以在精準扶貧中發揮更大的作用。 公共預算應給公益組織留空間 公益組織的迅速成長，是過去三十多年轉型變化的重要內容。 公益組織已成為了社會治理和社會服務的重要力量之一。政府支持和鼓勵公益組織參與社會治理和從事社會服務，新的慈善法也界定了社會公益組織的行為規範。 如何將日益龐大的公益部門有機融合到發展大潮中，是社會穩定發展的重要方面。近十多年以來公益組織發展迅速，同時這些組織也動員了巨大的民間資源。依託民間資源依然是公益組織發展的基本機制，也是政府樂意支持公益組織發展的基礎。 隨著財政體制逐漸向著真正意義上的公共財政，公共預算應該考慮公益組織的發展需求，特別是在民生領域的公共投入需要考慮給公益部門留有參與的空間。 政府購買服務已經在很多地方開始實施，但是政府需要系統考慮公益組織如何能夠成為執行落實社會和經濟發展戰略的重要力量。扶貧、社會救助及環境保護等領域是公益組織具有優勢的領域。向公益組織開放這些領域，可以很好地利用公益資源，實現公共資源高效化。 在筆者看來，從制度層面支持公益組織參與社會治理，是在多元化社會構建和諧社會關係的重要內容，這一點應該引起政府的關注。 公益組織亟須系統性能力建設 在過去幾十年中，公益組織一直直接或者間接地參與相關扶貧行動，如希望工程就是教育扶貧領域最成功的案例。與當年的希望工程和最近幾年的營養午餐等公益扶貧創新相比，在解決系統性貧困的行動中，卻很少見到積极參与的公益組織。 大量公益組織的扶貧行動仍然集中在各種救助性的行動，很少見到系統性的方案，即使有創新實踐也只停留在很小的範圍中。依筆者所見，造成這一局面的原因，有來自於制度層面的問題，但也折射出公益領域發展的結構性問題。 首先，公益組織從某種程度上承吸了國際上「邊緣社會功能」的特性。當社會主體性問題由政府和市場擔待起來之後，社會一般會作為一個平衡力量去關注那些政府和市場治理關乎不到的其他問題，從而形成了社會問題解決的邊緣-中心的結構關係。這樣的結構關係造成了公益組織的碎片化和功能的非系統化。 值得注意的是，公益組織一直處於中產階層的文化價值和資本邏輯之間的漩渦中，其文化偏好和文化符號停留在公益圈中，很難在不同階層之間流動，其碎片狀的經驗很難整合到國家的主流發展行動中。 近年來，有學者試圖從傳統文化中找線索，但是如何將傳統的慈善思想和現代公益思想，轉變成現代的公益思想依然有待探索。 在持續性的「邊緣性社會功能」的影響下，公益組織一方面發育出了社會問題的「邊緣」視角，在這個視角下的確也發育出了很多解決社會問題的創新，但是也失去了發育集體性和系統性介入解決主流社會問題的能力。 過去，公益組織雖然積累了豐富的社會救助和社會治理經驗，但是這些經驗多為碎片狀的。精準扶貧無論從貧困人口的識別，還是貧困人口的需求以及如何解決他們的問題等方面都需要系統性的知識體系作支撐，大多數公益組織尚不具備這個知識體系。綜上所述，公益組織在精準扶貧中出現集體性缺位，實際上也一定程度地反映了其系統性參與這一重要社會行動的能力不足。