行政命令體系架構的重新思考(10)

•三  人權保障角度的分析

　　首先不應忽略的是，我國實際上存在許多職權命令的現狀，故在行政程序法第一百七十四條之一原本所設定的一年期限即將屆至之前，即存在此一擔憂：若不承認職權命令，也堅持現有的授權概念，則如果立法院不及通過相關法律的授權條款，以往氾濫的職權命令在一夕之間消失不見，恐怕會產生法秩序上不小的衝擊，相關規定的真空對人權保障將是一項負數，這樣的代價是否已經過確實的考慮？

果不其然，據報導必須配合修訂的法案高達一百六十五項，由於已確定不能趕在期限前的去（九十）年底完成修法程序，法務部只好提出行政程序法修正案，把原訂一年的緩衝期再延長一年，立法院也在十二月二十八日火速通過該修正案[1]。

　　相反過來，目前一般對授權的理解以及授權明確性的要求，對於限制國家權力、保障人民權利、減低合法性判斷的不確定性等方面有其優點，也不能否認。尤其是，上述體系重塑的趨勢，可以說是行政部門權力的擴張，隨之而來的也就是對人權保障將有嚴重不利的直覺式推論，此一問題需要進一步解析。

　　其實，靠著功能最適原則的說明，就可以將這樣的疑慮化解大半。因為，既然行政部門有其特殊的組織、程序結構與功能，在某些事務將可較立法部門更適於作決定，而一個「儘可能正確」目標的追求，也正是為維護人民權益而來，故從功能最適原則導引出行政權應有一部份自主的規範制定權限，與人權保障絕非衝突的概念[2]。

　　不過，本文也認為，國家職能的擴張，對人權保障必然造成衝擊，要求國家更積極地增進人民的福利，其實也等於是在要求國家更深入地介入人民的生活，賦予行政部門更多的武器去追求民眾所期待的許多目標，也同時創造出對人民權益侵害的風險。但問題是，如授權明確性這樣的實質限制方式，又有種種困難，一方面在國家責任轉變的情況下，要再走回頭路由立法權去扮演強力介入的角色，勢必不能符合人們的需求﹔二方面在面對複雜、艱困世界的情況下，立法者除了以更多不確定法律概念去堆砌外，實在也無法做更多、更具體的指示了。因此，從「實質」走向「程序」，或許是一條較可行的路，也就是在承認行政權有透過行政命令訂定擁有相當決策與判斷之空間的同時，對訂定行政命令的「程序」有所規範，有所限制，行政程序法關於行政命令的部分，應也是反應這樣的思潮，因此，在容許職權命令或擴大授權概念的同時，如何再對行政命令訂定程序做檢視，設計更妥切、更細緻化的程序模型，是我們可以思考的方向。[3]

•四  小結

　　經過背後價值的檢討，本文行政命令體系的重塑趨向，似乎是可以被支持的。就權力分立的角度言，行政與立法的平衡問題似乎比較不須擔憂，而另一面此一趨向對於國家活力的追求有所助益甚且必要，使其具備堅強的支持理由﹔不過在人權保障上仍有值得擔心之處，考量需求性及改善的途徑，在行政命令程序的設計上再往前進，應是值得採行的路。

•伍  結語

本文從一些概念上的懷疑出發，認為目前內、外效力的界線值得商榷、職權命令應予容許、授權概念有挑戰餘地，嘗試呈現行政命令體系另一個可能的面貌。並且也認知到，應試著從更深層的背後價值去思考，才能尋求更有力的理論說服。只是，概念的討論已經可以存在許多爭議，價值的探索與觀察，就更令人惶恐了。我相信本文所嘗試的體系重建將有許多人不贊同，甚至我自己也是十分心虛地完成這篇文字，但我也相信，對一些已被當作理所當然的觀念再去挑戰，以及不滿足於法概念的操作而企求更深刻的價值思索，這樣的過程應該比結論更重要吧。希望這些粗糙的、初步的討論，能產生更多的火花。

（本文的前一版本，曾於2001/12/21以數位形式發表於「益思科技法律事務所」網站─http://www.is-law.com/）

摘要

行政命令在行政法上已是一古老的概念，但它的面貌仍在不斷地變化中。趁著目前這一法制變動的時機，本文希望重新檢視行政命令的體系，發掘出在原先概念上可能存在的疑問和爭議，在路徑上藉著較功能性的概念理解，甚至是背後更高層次的價值思考，嘗試為行政命令體系提供新的面貌。

在檢視了現行規範及一般見解後，本文認為，目前內、外效力的界線值得商榷、職權命令應予容許、授權概念有挑戰餘地，經過較功能性的思考後，本文嘗試呈現行政命令體系另一可能的面貌。而本文行政命令體系的重塑趨向，在經過更深層的價值─權力分立與人權保障─檢視之後，似乎可以得到支持。不過，基於人權保障之價值，在行政命令程序的設計上再往前進，應仍待努力。

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[1] 中國時報，行政程序法緩衝期 延長一年，2001/12/29，政治新聞。

[2] 關於人權保障與正確性擔保功能的並行不悖，參照許宗力，權力分立與機關忠誠，司法院大法官九十年度學術研討會，頁14（2001/10/13）。

[3] 關於行政命令訂定程序的改革，可參照張文貞，行政命令訂定程序的改革─多元最適程序原則的提出，台大法研所碩士論文，頁201-207（1995/6）。雖然是行政程序法制定之前的論著，但許多觀點依然非常有價值，本文自忖難以超越，進行相關論述亦不是這篇文章所能承載，因此僅能期待來者了。

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